Jak inflacja wpływa na dług publiczny

Niska inflacja, tym bardziej deflacja utrudniają spłatę długów, w tym także długu publicznego. Nawet jeśli oprocentowanie obligacji jest niskie, realnie pozostaje na wysokim poziomie.

Sygnały świadczące o zakończeniu deflacji są zatem dobrą informacją z punktu widzenia budżetu. Inflacja zmniejsza realne koszty obsługi długu, jest ukrytą formą podatku – zwiększa dochody budżetowe, a w dodatku powiększa nominalny poziom PKB, nie powiększając nominalnego długu. Zagrożeniem dla budżetu może być jednak wzrost stóp procentowych, a tym samym nominalnych kosztów obsługi długu. Inflacja może też mieć wpływ na kurs złotego, zwiększając zadłużenie nominowane w walutach obcych.

Inflacja pomagała

III RP odziedziczyła dług publiczny po PRL. Pojawił się on w latach 70. XX wieku w związku z zaciąganiem pożyczek zagranicznych. Jego rozmiary wzrosły w latach 80. ubiegłego stulecia na skutek kapitalizacji niezapłaconych odsetek oraz naliczania odsetek karnych przez wierzycieli. W efekcie na początku lat 90. XX wieku kraj był obciążony długiem odpowiadającym 95 proc. PKB, przy czym większość tego zadłużenia stanowiły zobowiązania wobec wierzycieli zagranicznych. W 1990 roku dług krajowy wynosił około 12 proc. PKB, zagraniczny prawie 83 proc.

W ciągu ostatniego ćwierćwiecza w każdym roku notowaliśmy deficyt finansów publicznych, ale względny poziom zadłużenia szybko spadał i w roku 1995 dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wynosił już tylko 47,6 proc. Ten spadek wynikał z trzech przyczyn: wysokiej inflacji, która zwiększała nominalny poziom PKB, finansowania długu przez Narodowy Bank Polski, po kosztach niższych niż stopa inflacji, wreszcie z redukcji długu zagranicznego wobec wierzycieli z Klubu Paryskiego i Londyńskiego.

W roku 2000 dług publiczny osiągnął historyczne minimum – 36,5 proc. PKB. Nominalny dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł w latach 1995-2000 o 66 proc. W tym czasie realny wzrost PKB wyniósł 29,3 proc., zaś nominalny o 117 proc. Ceny (deflator PKB) wzrosły o 67,6 proc. i to była główna przyczyna ustabilizowania się, a nawet lekkiego spadku poziomu długu publicznego.

Niska inflacja w początkach pierwszej dekady XXI wieku, w połączeniu ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego spowodowała szybki przyrost długu, który w 2003 roku wyniósł 46,6 proc. PKB.

Ponowny przyrost zadłużenia publicznego nastąpił w latach 2009-2013 i był wynikiem pojawienia się znacznego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, niskiego realnego wzrostu oraz spadającej inflacji. Ten trend dezinflacji został przerwany w roku 2011. Inflacja (CPI) niespodziewanie wzrosła wówczas do 4,3 proc. Skutkiem było obniżenie w 2012 roku poziomu długu względem PKB z 54,1 proc. do 53,7 proc.

Deflacja, która zaczęła się w roku 2014 spowodowała ponowny, szybki przyrost zadłużenia, mimo poprawy stabilności finansów państwa. W 2015 roku dług wzrósł nominalnie o 6,5 proc., zaś PKB o 4,6 proc. (realnie o 3,9 proc.). Mimo deflacji, liczonej wskaźnikiem CPI, deflator PKB był dodatni i wyniósł +0,7 proc.

Ile wynosi dług

Ministerstwo Finansów i Główny Urząd Statystyczny ogłoszą za kilka miesięcy ile pod koniec 2016 roku wyniósł państwowy dług publiczny (obliczany według krajowej metodologii) oraz dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (według metodologii ESA 2010). Według prognoz z kwietnia 2016 roku, zawartych w Wieloletnim Planie Finansowym na lata 2016-2019 dług według metodologii unijnej miał osiągnąć poziom 52 proc. PKB (w końcu roku 2015 wyniósł 51,3 proc). Prawdopodobnie jego poziom jest znacznie wyższy.

Po trzech kwartałach państwowy dług publiczny wynosił 939 562,3 mln zł, zaś dług według ESA 2010 978 493,6 mln zł. Ten pierwszy wzrósł od początku roku o 62,3 mld zł, zaś drugi o 58,8 mld zł.

PKB w roku 2016 wyniósł około 1835 mld zł. Jeśli zatem do końca roku państwowy dług publiczny oraz dług liczony metodą ESA 2010 pozostał na poziomie z końca września, wynoszą one odpowiednio 51,2 proc. oraz 53,4 proc.

Jeżeli jednak w ostatnim kwartale przyrost długu był podobny jak w trzech pierwszych (w październiku dług Skarbu Państwa wzrósł o 8 mld zł), to w końcu roku państwowy dług publiczny osiągnął poziom 52,3 proc., zaś dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 54,3 proc.

Był to jednak ostatni rok deflacji. W ciągu trzech pierwszych kwartałów deflator PKB wyniósł 0,1-0,2 proc. Wyższa inflacja może spowodować, że w roku bieżącym dług ustabilizuje się, mimo rekordowo wysokiego deficytu, przewidywanego w ustawie budżetowej.

Nominalny PKB

Dla finansów publicznych ważniejszy od realnego wzrostu PKB jest wzrost nominalny, czyli realny pomnożony przez inflację. Inflację nie mierzymy jednak wskaźnikiem CPI, który jest najważniejszy z punktu widzenia celu inflacyjnego i polityki pieniężnej, lecz deflatorem PKB, czyli miernikiem poziomu cen całej gospodarki, w tym także cen importu. Deflator odbiega od CPI, choć różnice nie są znaczne. Jego zmienność jest mniejsza niż CPI. To znaczy – w okresie wysokiej inflacji deflator jest zwykle mniejszy niż CPI, a w okresie niskiej (lub deflacji) jest wyższy. W ostatnich 10 latach nigdy nie przekroczył 4 proc., podczas gdy CPI przekroczył w roku 2008 i 2011. Jeśli mierzylibyśmy zmiany cen deflatorem PKB, okazałoby się, że od 2013 roku mieliśmy prawie 4-letni okres niskiej inflacji, ale nie deflacji. Nawiasem mówiąc, w wielu krajach pojawiają się propozycje, by odejść od polityki pieniężnej, polegającej na stabilizacji cen konsumpcyjnych na poziomie celu inflacyjnego i zamiast tego stabilizować nominalny wzrost PKB, co oznacza zastąpienie indeksu CPI (lub zharmonizowanych wskaźników cen konsumpcyjnych (HICP) przez deflator PKB.

PKB w cenach bieżących jest punktem odniesienia dla długu publicznego. Jeżeli założymy, że PKB będzie do roku 2020 realnie rósł w średniorocznym tempie 3 proc., wielkość PKB wyrażona w cenach bieżących będzie w dużej mierze zależała od wysokości deflatora.

Jest mało prawdopodobne, by w ciągu czterech najbliższych lat inflacja utrzymywała się na niezmiennym poziomie. Raczej będzie się wahać, nie przekraczając rocznie 4 proc. i nie spadając poniżej 1 proc. Również założenie stabilnego 3-procentowego wzrostu realnego jest tylko teoretyczne, choć średnia dynamika może być zbliżona do 3 proc.

Tak więc w roku 2020 PKB w cenach bieżących wyniesie pomiędzy 2149 mld zł, a 2416 mld zł. Zapewne będzie gdzieś po środku tych dwu wielkości. Jeżeli zatem państwowy dług publiczny ma być utrzymany poniżej poziomu 55 proc., który uruchamia podjęcie nadzwyczajnych działań stabilizujących finanse państwa, nie może wzrosnąć do 1182 mld zł w przypadku niskiej, 1-procentowej inflacji lub 1329 mld zł w przypadku inflacji 4-procentowej.

Wyższa inflacja dałaby rządowi znaczną przestrzeń do zwiększania długu publicznego lub też możliwość jego realnego obniżenia. Przy inflacji 1-procentowej rząd musiałby obniżyć nominalny dług o ok. 100 mld zł, by w roku 2020 osiągnąć poziom długu 40 proc. PKB. Przy inflacji 4-procentowej wystarczyłoby utrzymać dług na obecnym poziomie. W obliczeniach tych abstrahuję od zamiarów przejęcia ¼ aktywów OFE, co obniży dług o ok. 2 punkty procentowe.

Inflacja, a dochody sektora finansów publicznych

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych zależą od trzech czynników: PKB w cenach bieżących, wysokości obciążeń podatkowych i stopnia ściągalności podatków. Działania rządu nastawione są na ten trzeci czynnik, który może zwiększyć dochody państwa o kilka lub kilkanaście miliardów złotych, ale większe znaczenie ma ustawowa wysokość podatków oraz wielkość PKB.

W Polsce udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB jest poniżej średniej unijnej. W roku 2015 niższy miały tylko Irlandia, Hiszpania, Łotwa, Litwa, Rumunia i Wielka Brytania. Prawdopodobnie w roku 2016 relacja dochodów państwa do PKB wzrosła i być może do roku 2020 będzie w dalszym ciągu rosła, choć w tempie powolnym.

Dochody budżetu państwa i budżetów samorządowych bardzo silnie reagują na nominalne przyrosty PKB. Gdy dynamika PKB słabnie, maleje również przyrost dochodów. Wynika to nie tylko z mniejszej bazy podatkowej (mniejsza sprzedaż, a więc i wpływy z VAT, niższe zyski i niższe wpływy z CIT), ale też ze zmiany struktury PKB. Zwykle w okresach spowolnienia wzrostu zwiększa się udział eksportu w tworzeniu PKB, a eksport nie jest opodatkowany VAT-em.

Możemy założyć, że działania rządu na rzecz poprawy ściągalności podatków doprowadzą do wzrostu dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB z 38,9 proc. w roku 2015 do 40 proc. Jeśli utrzyma się 3-procentowy realny wzrost PKB, to dochody państwa wyniosą w roku 2017, zależności od stopy inflacji:

763,6 mld zł, przy inflacji 1-procentowej, 771,2 mld zł przy 2-procentowej, 778,8 mld zł przy 3-procentowej i 786,4 mld zł przy 4-procentowej. Wzrost inflacji o 1 punkt procentowy daje dodatkowe dochody państwu w wysokości 7,6 mld zł.

Inflacja i wzrost wydatków

Inflacja oznacza także wyższe wydatki państwa, przede wszystkim na indeksację emerytur i rent. Według ustawy budżetowej wydatki na emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyniosą 186,9 mld zł, zaś z na emerytury rolnicze z Funduszu Emerytalno-Rentowego 15,6 mld zł. Emerytury i renty są waloryzowane wskaźnikiem inflacji (CPI) plus 1/5 wzrostu wynagrodzeń. Te ostatnie rosną w tempie przekraczającym inflację.

Zasady waloryzacji w ostatnich latach zmieniały się i stały się nieprzejrzyste. Rządy kilkakrotnie stosowały waloryzację kwotową i osobom o najniższych świadczeniach dawały dodatkowo jednorazowe zasiłki. Podniesiona też została emerytura minimalna, a w najbliższych latach należy się spodziewać dodatkowego wzrostu świadczeń z uwagi na obniżenie wieku emerytalnego. Pomijając jednak te dodatkowe okoliczności, można założyć, że wzrost inflacji o 1 punkt procentowy pociąga za sobą dodatkowe wydatki państwa w wysokości 2,5 mld zł. Przy 4-procentowej inflacji waloryzacja kosztuje ok. 0,5 proc. PKB.

Jeśli utrzyma się tendencja do wzrostu cen, możemy się też spodziewać wzrostu stóp procentowych i rentowności obligacji skarbowych. Tym samym wzrośnie koszt obsługi długu. W ustawie budżetowej na rok 2017 przewidziano koszty obsługi długu w wysokości 30,4 mld zł. W stosunku do długu Skarbu Państwa z końca 2016 roku będzie to ok. 3,4 proc. Byłby to najniższy w ostatnich 25 latach koszt obsługi długu w ujęciu procentowym. Niskie rentowności obligacji wynikają nie tylko z sytuacji w Polsce, ale z polityki wielkich banków centralnych, które od kilku lat prowadzą niekonwencjonalną politykę pieniężną, zmierzającą do obniżenia stóp procentowych poniżej poziomu rynkowego.

Polska nie ma wpływu na to, czy EBC politykę taką będzie kontynuował, ale jeśli inflacja będzie rosła w wielu krajach, zapewne Europejski Bank Centralny skoryguje swą politykę. W roku 2007, a więc przez światowym kryzysem finansowym i stosowaniem przez banki centralne nowych rodzajów polityki, obsługa długu Skarbu Państwa kosztowała polski budżet 5,8 proc. w stosunku do długu z grudnia 2006, a w 2005 roku przekraczał 6 proc. Wzrost inflacji w Polsce, w połączeniu z korektą polityki pieniężnej EBC, może więc spowodować w najbliższych latach wzrost kosztu obsługi długu. Jeśli koszt wyniesie w końcu obecnej dekady 5 proc. (co jest założeniem realistycznym), wydatki budżetu z tytułu obsługi długu wzrosną do ok. 50 mld zł rocznie, a więc blisko o 20 mld zł.