Europa oddłuża się, ale bardzo powoli

Komisja Europejska ocenia postępy krajów w naprawie finansów publicznych i uzgadnia z krajami członkowskimi średniookresowe cele budżetowe (MTO). Dodatkowym wzmocnieniem dyscypliny fiskalnej miał być Pakt Fiskalny, który wszedł w życie 1 stycznia 2013 roku i obejmował wszystkie kraje członkowskie UE, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Czech. Miał wymuszać szybsze przywracanie równowagi fiskalnej i szybszą redukcję długu.

Oddłużenie następuje w krajach Północy Europy. Imponujący postęp dokonał się w Irlandii, znaczący w Niemczech, Czechach, Danii i Holandii. W pozostałych krajach dług publiczny albo pozostaje od trzech lat na tym samym poziomie, albo rośnie. Dotyczy to zwłaszcza krajów najbardziej zadłużonych: Belgii, Hiszpanii, Francji, Włoch, Portugalii, Słowenii. Zadłużenie całej Unii Europejskiej wzrosło z 60,7 proc. w roku 2008 do 85 proc. w roku 2015. Zadłużenie strefy euro wzrosło tym okresie z 68,6 proc. do 90,4 proc., Francji z 68 proc., do 96,2 proc., Włoch z 99,8 proc. do 131,9 proc., Hiszpanii z 39,4 proc. do 99,8 proc., Portugalii z 69,2 proc. do 129,0 proc., Słowenii z 21,8 do 81,1 proc.

Komisja Europejska, która po kryzysie finansowym domagała się podjęcia przez kraje członkowskie energicznych działań naprawczych zmiękczyła swoje stanowisko. Zarówno Pakt Stabilności i Wzrostu, jak i Pakt Fiskalny przewidują kary za łamanie uzgodnionych z Unią celów, ale organy UE nie korzystają z tej broni, a kraje mające problemy budżetowe: Francja, Portugalia, Włochy i Hiszpania uzyskały kilka razy od Komisji Europejskiej zgodę na prolongatę działań naprawczych. Wynika to z obaw, że mocniejsze zacieśnienie fiskalne doprowadzi w krajach, których gospodarka od lat jest na krawędzi recesji, do wzrostu radykalnych nastrojów.

Raport zbyt optymistyczny

Zmianę nastawienia organów Unii Europejskiej wobec problemów fiskalnych widać w dokumencie „Implementation of the Stability and Growth Pact” z listopada 2016 roku przygotowanym przez Parlament Europejski na podstawie decyzji i rekomendacji Komisji Europejskiej. Nie ma w nim zapowiedzi podjęcia działań dyscyplinujących kraje, które nie wypełniają celów, a na pozytywną ocenę zasługują nawet kraje, w których poziom zadłużenia rośnie.

Według dokumentu pięć krajów strefy euro ma sytuację fiskalną zgodną z Paktem Stabilności i Wzrostu: Niemcy, Estonia, Luksemburg, Holandia i Słowacja. Pięć kolejnych ma sytuację „zasadniczo zgodną z Paktem Stabilności i Wzrostu”: Francja, Irlandia, Łotwa, Malta i Austria. Osiem pozostałych jest „narażonych na ryzyko niezgodności z Paktem Stabilności i Wzrostu”: Belgia, Cypr, Hiszpania, Włochy, Litwa, Portugalia, Słowenia i Finlandia.

W porównaniu z rokiem poprzednim pogorszyła się sytuacja w Belgii, Słowenii i Finlandii, poprawiła zaś w Austrii. Kategoria „zasadnicza zgodność z Paktem Stabilności i Wzrostu” jest typowym dla UE wybiegiem semantycznym.

Od roku 2010 do 2015 Unia Europejska jako całość obniżyła deficyt fiskalny o 4 pkt proc., a strefa euro o 4,1 pkt proc. Proces zacieśniania fiskalnego trwa w większości krajów Unii Europejskiej także w roku bieżącym. Obecnie procedurą nadmiernego deficytu objęte są następujące kraje: Grecja, Hiszpania, Francja, Portugalia, Wielka Brytania i Chorwacja.

Godna odnotowania jest poprawa sytuacji w najbardziej zadłużonym kraju Unii Europejskiej – Grecji, która w II kwartale 2016 roku miała niewielką nadwyżkę budżetową. Według Komisji Europejskiej w roku 2017 deficyt Grecji może spaść do -1 proc. i kraj ten zanotuje nadwyżkę pierwotną, która pozwoli stopniowo spłacać zadłużenie.

Polska wśród średniaków

Polska między rokiem 2010, a 2015 ograniczyła deficyt sektora rządowego i samorządowego o 4,7 pkt. proc. Lepszy pod tym względem wynik miało 8 krajów. Ale od 2012 roku postępy w równoważeniu budżetu w Polsce są niewielkie. Program Konwergencji z wiosny 2016 roku nie przewiduje osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego – 1 proc. deficytu strukturalnego – przed 2019 rokiem. Według Rekomendacji Rady Europejskiej z 13 czerwca 2016 roku istnieje ryzyko, że Polska nie wypełni w roku bieżącym i przyszłym zobowiązań wynikających z Paktu Stabilności i Wzrostu. Nie musi to oznaczać przekroczenia bieżącego deficytu na poziomie 3 proc. PKB, co wiązałoby się z ponownym objęciem naszego kraju Procedurą Nadmiernego Deficytu, która została zdjęta 19 czerwca 2015 roku.

Sytuacja fiskalna w Polsce, tak jak innych krajach Unii Europejskiej może się gwałtownie pogorszyć, jeśli doszłoby do kolejnej fali kryzysu, np. wywołanego sytuacją w bankach włoskich.

Dług wciąż rośnie

W szczególnie trudnej sytuacji mogą się znaleźć trzy kraje: Francja, Włochy i Hiszpania, będące trzecią, czwartą i piątą co do wielkości gospodarką Unii Europejskiej.

Francja

W ubiegłym roku Komisja Europejska dała Francji po raz kolejny czas na sprowadzenie deficytu do poziomu poniżej 3 proc. Według planów budżetowych w 2017 roku deficyt ma wynieść 2,7 proc. , ale zdaniem niezależnej instytucji kontroli finansów publicznych – Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) 3,1 proc. HCFP przewiduje ryzyko przekroczenia planowanych wydatków, zwłaszcza w roku 2017, w którym odbędą się wybory prezydenckie. Dług publiczny wzrośnie do 97,1 proc. w końcu 2017 roku. Francji nie udaje się zredukować deficytu strukturalnego, ani uzyskać w finansach publicznych nadwyżki pierwotnej. Pierwotny deficyt wynosi -1,5 proc. i utrzyma się w najbliższych latach.

Problemem francuskiej gospodarki jest niska konkurencyjność i wolne tempo wzrostu. W latach 2010-2015 wynosiło średnio 1,1 proc. rocznie. W II kwartale 2016 r. PKB niespodziewanie spadł w stosunku do I kwartału. W III kwartale powrócił wzrost, ale nie ma szansy na osiągnięcie planowanego przez rząd celu – wzrostu o 1,5 proc. w skali całego roku. Konsensus ekonomistów przewiduje w tym roku wzrost o 1,3 proc., a w przyszłym o 1,2 proc.

Prezydent François Hollande, który nie będzie startował w wyborach starał się przeprowadzić pewne reformy strukturalne, między innymi prawa pracy, ale pod naciskiem opozycji i manifestacji wycofał się. Duże szanse na wygranie wyborów ma François Fillon, który ma opinię „thatcherysty” i zapowiada redukcję rządowych wydatków oraz cięcia miejsc pracy w sektorze publicznym. Sprawą otwartą jest, czy zdoła swój program przeforsować, gdy spotka się z tym samym oporem co obecny prezydent.

Hollande podniósł podatki. Stopa fiskalizmu we Francji jest, po Finlandii, najwyższa w Europie i wynosi ok. 54 proc. Mimo to rząd nie był w stanie zrównoważyć finansów kraju. Obniżka podatków, konieczna dla rozruszania gospodarki, wymagać będzie znacznych cięć wydatków.

Rentowność 10-letnich obligacji francuskich wynosi ok. 0,8 proc. Zanim EBC zaczął interweniować wynosiła ok. 4 proc., a w roku 2008 zbliżyła się do 5 proc. Obsługa długu kosztuje Francję 2 proc. PKB. Jeśli oprocentowanie długu wróci do poziomu z lat 2000-2007, koszt obsługi długu podwoi się.

Włochy

W maju 2016 roku Komisja Europejska zezwoliła Włochom na wyższy deficyt, zaznaczając, że w roku 2017 musi nastąpić większe zacieśnienie fiskalne i deficyt nie może przekroczyć 1,7 proc. W efekcie deficyt tegoroczny wzrośnie o 0,5 pkt proc. Nie wiadomo natomiast, czy w przyszłym roku spadnie do poziomu niezbędnego dla rozpoczęcia procesu oddłużania. Konsensus ekonomistów, zajmujących się gospodarką włoską przewiduje, że w przyszłym roku deficyt wyniesie 2,4 proc., a dług pozostanie na niezmienionym poziomie 132,6 proc.

Rozluźnienie budżetu miało pomóc w konsolidacji władzy premiera Matteo Renziego, który jednak przegrał referendum i podał się do dymisji, co prawdopodobnie jest początkiem okresu niestabilności politycznej. Wzrost gospodarczy wyniesie w 2016 roku 0,8 proc., co świadczy o nikłym efekcie impulsu fiskalnego.

Komisja Europejska czekała z oceną projektu przyszłorocznego budżetu włoskiego do referendum. Projekt zakłada dalsze odroczenie procesu zacieśnienia fiskalnego, co oczywiście nie rokuje dobrze stabilności gospodarki włoskiej. Kluczową sprawą jest jednak sytuacja w bankach włoskich, szczególnie w trzecim co do wielkości banku Monte dei Paschi di Siena, który ma czas do końca roku na znalezienie 5 mld euro dodatkowego kapitału. Kryzys banków włoskich pokazał, że unia bankowa, która miała zapobiec rozprzestrzenianiu się kryzysów nie działa i to może być najbardziej niepokojąca wiadomość z Włoch.

Hiszpania

Hiszpania jest piątym pod względem poziomu zadłużenia krajem Unii Europejskiej. W sierpniu Komisja Europejska uchyliła karę nałożoną na Hiszpanię za niedotrzymanie w roku 2015 ustaleń, odnośnie deficytu budżetowego. Wyznaczone zostały nowe cele: w roku 2016 deficyt 4,6 proc., w 2017 r. 3,1 proc., w 2018 r. 2,2 proc. Według ekonomistów specjalizujących się w gospodarce hiszpańskiej w roku przyszłym deficyt wyniesie 3,4 proc., a dług publiczny w końcu 2017 roku wyniesie 99,9 proc.

Tempo wzrostu Hiszpanii jest jednym z najszybszych w Unii Europejskiej. W ubiegłym roku wzrost wyniósł 3,2 proc., a w roku bieżącym też przekroczy 3 proc., co jest podstawową przesłanką dla redukcji zadłużenia. Zdaniem jednak niezależnej instytucji nadzorującej budżet – Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) sam wzrost gospodarczy nie rozwiąże problemu zadłużenia, jeśli nie nastąpi obniżenie strukturalnego deficytu, co wymaga reform budżetowych. Reformy takie wymagają stabilnej większości parlamentarnej, której rząd Mariano Rajoy’a jednak nie posiada.

Niepokojący jest fakt, że mimo bardzo niskich kosztów obsługi długu, wynikających z niekonwencjonalnej polityki Europejskiego Banku Centralnego poziom długu w wielu krajach europejskich nie maleje. Jeżeli zadłużone kraje nie wykorzystają okresu niskich stóp procentowych, to znajdą się w bardzo trudnej sytuacji, gdy stopy zaczną rosnąć. Będą zmuszone do kolejnej rundy zacieśnienia fiskalnego. Może być to trudne z uwagi na nastroje wyborców i kalendarz polityczny – w przyszłym roku przewidywane są wybory parlamentarne w kilku ważnych krajach Unii.

Ryzyko stagnacji i politycznych wstrząsów

Sześć krajów Unii Europejskiej ma dług publiczny przekraczający 100 proc. ich PKB. Do tej grupy należy dołączyć także Francję, której dług w połowie roku 2016 przekroczył 98 proc. PKB. Poziom 60 proc. długu w stosunku do PKB, wymagana w Traktacie z Maastricht, a nawet 100 proc. to oczywiście arbitralnie wyznaczone granice.

Ich przekroczenie nie musi oznaczać wejścia kraju w pętlę zadłużenia – to jest sytuację, gdy koszt obsługi długu przekracza zdolności budżetu i gospodarki.

Wysokiemu długowi towarzyszy jednak zwykle stagnacja gospodarcza, która przy niskiej inflacji lub deflacji sprawia, że obniżanie długu jest coraz trudniejsze. Dobitnym tego przykładem jest Grecja, która w latach 2009-2015 obniżyła deficyt fiskalny o 7,7 pkt proc., a w roku 2016 zacieśnienie fiskalne wyniesie prawdopodobnie 5 pkt proc., ale obniżka długu przewidywana jest dopiero od roku 2017. Główną przyczyną jest nieustanny, trwający od 2009 roku do 2016 (z niewielką przerwą w roku 2014), spadek PKB.

Grecja jest pod specjalnym nadzorem Unii Europejskiej i MFW. Może liczyć na kolejne transze finansowania z funduszu pomocowego, a być może także na częściowe umorzenie długu. Inne kraje o wysokim poziomie długu publicznego na to liczyć nie mogą.