W walce z bezrobociem Unia powtarza stare błędy

Dla przypomnienia – dawne „Gwarancje”, program z 2013 roku, miały zapewnić młodym pracę lub szkolenie w ciągu 4 miesięcy od rejestracji jako bezrobotni. W nowej, nieposiadającej limitów wiekowych strategii kluczowe jest podpisanie przez urząd z bezrobotnym „umowy w sprawie integracji na rynku pracy”.

Tylko marginalną uwagę Bruksela poświęciła podejmowaniu działań, które mogą mieć realny wpływ na gospodarkę. Pozytywnie należy jednak ocenić fakt, że wśród tych postulowanych działań znalazła się konieczność obniżenia nadmiernych obciążeń fiskalnych, które zniechęcają bezrobotnych do pracy, a pracodawców do zatrudniania.

Pomoc na papierze

Znamienne jest, że najdłuższy merytoryczny fragment unijnych rekomendacji w zakresie przeciwdziałania długofalowemu bezrobociu, przyjętych przez Radę UE 15 lutego 2016 r., stanowi opis „umowy w sprawie integracji na rynku pracy”. Według rekomendacji umowa taka powinna być zawierana przez urząd pracy z osobą, która pozostaje bezrobotna od co najmniej 12 miesięcy, lecz nie dłużej niż 18 miesięcy. „Umowa (…) powinna wyszczególniać konkretne cele, terminy i obowiązki, które obowiązują zarejestrowane osoby długotrwale bezrobotne, np. aktywne poszukiwanie pracy, przyjmowanie odpowiednich ofert pracy oraz uczestnictwo w działaniach z zakresu kształcenia, szkolenia, przekwalifikowywania się czy zatrudnienia” – precyzuje Rada UE.

Warto podkreślić, że taka zindywidualizowana pomoc może być owszem efektywna, zwłaszcza że Rada wylicza, iż w potencjalnej umowie powinny znaleźć się formy pomocy zaliczane do tzw. aktywnych polityk rynku pracy. Chodzi o takie formy jak „walidacja uczenia się pozaformalnego i nieformalnego”, „doradztwo zawodowe” oraz „wczesna edukacja i opieka nad dziećmi” osoby bezrobotnej, aby mogła ona podjąć pracę. Bez realnych, przynoszących trwałe efekty zachęt strukturalnych, zawieranie z bezrobotnym takiej umowy może łatwo przekształcić się w działanie pozorowane. Można wyobrazić sobie, że w umowie jako „postęp” będzie odnotowywany sam fakt poszukiwania pracy czy też uczestnictwo w słabej jakości szkoleniach, nieistotnych z punktu widzenia aktywizacji zawodowej bezrobotnego, jego zainteresowań oraz wykształcenia.

Co proponuje Unia

Relatywnie małą część brukselskich rekomendacji zajmuje wskazanie, że w celu aktywizacji osób bezrobotnych potrzebne są realne działania, a nie „papierkowa robota”. Mimo to warto bliżej przyjrzeć się temu, jakie konkretne działania proponuje UE. Postulat, aby państwa członkowskie „rozwijały partnerstwo między pracodawcami, partnerami społecznymi, służbami zatrudnienia, organami publicznymi”, stanowi przykład niekonkretnej urzędniczej mowy. Bruksela chce jednak także, aby państwa „ukierunkowywały wszelkie zachęty finansowe na systemy wspierania integracji na rynku pracy, takie jak dofinansowanie zatrudnienia i obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne, aby zwiększyć możliwości zatrudnienia dla zarejestrowanych osób długotrwale bezrobotnych”.

W tym fragmencie widać konkretne rozwiązania, jakie proponuje UE, aby zmniejszyć bezrobocie: z jednej strony „dofinansowanie zatrudnienia”, a z drugiej „obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne” (czy szerzej: fiskalnych obciążeń zatrudnienia).

Socjalizm to czy kapitalizm?

Zdziwienie budzi fakt, że te dwa rozwiązania, pochodzące z dwóch różnych „bajek”, widnieją w rekomendacjach Unii obok siebie. To nieporozumienie. Obniżenie obciążeń fiskalnych jest rozwiązaniem, które ma charakter trwały i dotyczy wszystkich pracowników z danej grupy. Przykładowo, student zatrudniony na umowie-zleceniu może do 26. roku życia nie płacić składek na ZUS, co zwiększa dorabiającemu studentowi płacę na rękę o średnio 150-300 zł miesięcznie. Choć nie istnieją jeszcze dokładne badania na temat tej kwestii, to już intuicja i obserwacje z życia codziennego wskazują, że obecność w Polsce takiej zachęty jest czynnikiem skłaniającym uczniów i studentów do podejmowania pierwszej pracy.

Chcąc skutecznie walczyć z bezrobociem, państwa UE rzeczywiście mają duże pole do wykazania się w takim obniżaniu składkowo-podatkowych obciążeń. Według OECD klin podatkowy w przypadku pracującej osoby bezdzietnej wynosi w Polsce 34,66 proc. i aż 48-49 proc. w krajach takich jak Austria, Francja, Niemcy czy Węgry (dane za rok 2015).

W Polsce jednym z elementów realizacji „Gwarancji dla młodzieży” rzeczywiście stało się obniżenie klina podatkowego: wprowadzono 12-miesięczne zwolnienie z płacenia przez przedsiębiorcę składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w przypadku zatrudniania osób do 30. roku życia, skierowanych na stanowisko przez urząd pracy.

Jest to jednak zmiana szczątkowa i w dodatku przynosząca efekt zachęty tylko w przypadku pracodawcy. Przydałoby się jeszcze zwiększyć koszty uzyskania przychodu w przypadku umowy o pracę, które obecnie są zryczałtowane i wynoszą tylko 112,25 zł miesięcznie. Wzrost kosztów uzyskania przychodu na umowie o pracę do np. 20 proc. uzyskiwanego przychodu (jak w przypadku większości umów zleceń) zwiększyłby wynagrodzenie netto pracownika. Istnienie takiej korzyści zachęcałoby osoby bezrobotne do podjęcia pracy – także te bezrobotne długotrwale, które obecnie nie bez racji uważają, że wynagrodzenie uzyskane w przypadku podjęcia pracy nie zwiększy zanadto poziomu ich dobrobytu w porównaniu z sytuacją obecną, opartą na otrzymywaniu zasiłków socjalnych i pomocy od rodziny.

Pozorny urok subsydiów

Tymczasem subsydiowanie zatrudnienia – druga wymieniana przez UE metoda – przynosi jedynie niski i krótkotrwały efekt. W Polsce od początku 2016 r. działa trzyletni program „Praca dla młodych”, którego zadaniem jest finansowanie przez jeden rok całkowitych kosztów zatrudnienia dla 100 tys. pracowników. W przypadku pełnego wykorzystania tej sumy, na pracę i tak załapie się co piąty młody bezrobotny, bo samo Ministerstwo Pracy szacuje całkowitą liczbę bezrobotnych do 30. roku życia na 500 tys. osób.

Dotychczasowe dane wskazują, że pieniądze te mimo wszystko nie będą jednak w pełni wykorzystane. Choć nie ma pełnych statystyk, to w I połowie 2016 r. w ramach „Pracy dla młodych” utworzono 1700 miejsc pracy, co – nawet biorąc pod uwagę, że jest to informacja z jednego województwa – jest małą liczbą w porównaniu z planowanymi 100 tys. miejsc zatrudnienia. Ponadto, w pierwszej edycji unijnego programu Wiedza, Edukacja, Rozwój tylko 4 tys. na 11 tys. młodych osób znalazło pracę na co najmniej trzy miesiące.

Innym dowodem na niską skuteczność subsydiowania jest rozwiązanie wprowadzone w Hiszpanii w 2013 r. w ramach „Planu na rzecz Zatrudnienia i Przedsiębiorczości Młodych”, które opiera się na subsydiach i ma skłonić m.in. do zatrudniania na czas nieokreślony. Pracodawcom obiecywano od 500 do 700 euro miesięcznego dofinansowania przez rok lub trzy lata w nagrodę za przekształcenie kontraktu na czas określony w bezterminową umowę o pracę. Mimo, że z programu tego od połowy 2013 r. do grudnia 2014 r. skorzystało 365 tys. osób przed 30. rokiem życia, to według danych Eurostatu liczba posiadaczy umów terminowych w wieku 15-29 lat wzrosła z 1068 tys. w IV kwartale 2013 r. do 1122 tys. w IV kw. 2014 r., a zatem efekt nie był porażający.

Potrzebne realne działania

W swoich strategiach walki z bezrobociem Bruksela jako kluczowe działania postrzega te, które de facto powinny być marginalnym dodatkiem do realnych zmian. Tymczasem jest odwrotnie: to sugestie realnych działań znajdują się na marginesie, czego dobrym przykładem jest właśnie treść tegorocznej rekomendacji Rady UE w sprawie długotrwałego bezrobocia. Od obowiązku stworzenia planu aktywizacji dla osoby bezrobotnej miejsc pracy nie przybędzie, lecz od obniżenia składek i podatków – tak.

Za sprawą oparcia strategii na liczbie podpisanych dokumentów łatwiej zmierzyć skuteczność realizacji planu (wyraża się ona wtedy np. w liczbie stworzonych umów aktywizacyjnych czy zapewnionych staży), ale „Gwarancje dla młodzieży” pokazały, że mimo tej łatwości prowadzenia statystyk nadal nie ma zbiorczych danych dotyczących efektów i liczby beneficjentów tego programu. W konsekwencji Europejski Trybunał Obrachunkowy w analizowaniu efektów „Gwarancji” musi się opierać wyłącznie na – nie dających całego oglądu sytuacji – studiach przypadku z konkretnych państw czy miejscowości, mimo że UE wydała na cały program 3,2 mld euro z pieniędzy europejskich podatników.

Zamiast więc promować biurokratyczne aktywności, lepiej aby Unia powróciła do promocji działań konkretnych, opartych zwłaszcza na wolnym rynku, które już udowodniły swoją skuteczność. Przykładowo, unijni decydenci powinni sobie przypomnieć to, co sami stwierdzili z okazji obchodów 20-lecia rynku wewnętrznego UE: że rozwój wspólnego unijnego rynku cyfrowego może przynieść około 2,77 mln miejsc pracy. To więcej niż wszelkie unijne programy walki z bezrobociem.