Bez pracy nie będzie zasiłku

Nowelizacja prawa dotyczy przede wszystkim obywateli innych krajów UE, którzy w Niemczech nigdy nie pracowali na podstawie umowy o pracę lub przepracowali na podstawie oskładkowanych umów o pracę mniej niż 12 miesięcy w ciągu wcześniejszych dwóch lat. Bezpośrednim powodem zmiany był wyrok Federalnego Sądu ds. Socjalnych (Bundessozialgericht) w Kassel z grudnia 2015 r.

Sprawa dotyczyła Nazify Alimanović, kobiety urodzonej w Bośni, która na początku lat 90. wyemigrowała do Szwecji i uzyskała obywatelstwo tego kraju, a później wraz z trójką dzieci osiedliła się w Niemczech. Pracowała tam dorywczo niecały rok, po czym straciła pracę i otrzymywała pomoc socjalną i zasiłek na dzieci. Po sześciu miesiącach urząd pracy (Jobcenter) w Berlinie wstrzymał wypłaty, uznając, że status cudzoziemców poszukujących zatrudnienia w Niemczech nie daje prawa do świadczeń socjalnych, a jedynie zezwala na poszukiwanie pracy.

Kiedy Alimanović zaskarżyła tę decyzję, niemiecki sąd zwrócił się z prośbą o wyjaśnienia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Ten we wrześniu 2015 r. uznał, że władze krajów UE mają pod pewnymi warunkami prawo wykluczać obywateli innych państw Unii „z kręgu osób uprawnionych do niektórych specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych stanowiących jednocześnie świadczenie z zakresu pomocy społecznej”.

Sąd definiuje utrwalony pobyt

Ta korzystna dla niemieckiego podatnika interpretacja europejskiego prawa nie zakończyła jednak sprawy. Sędziowie Federalnego Sądu ds. Socjalnych w Kassel podeszli do problemu z punktu widzenia praw człowieka i powołali się na wcześniejszy wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN. Trybunał orzekł, że zapisana w konstytucji RFN gwarancja poszanowania godności ludzkiej oznacza prawo do zabezpieczenia egzystencji na godnym człowieka poziomie i to zadanie niemieckie państwo musi wypełniać nie tylko wobec swoich obywateli. Na tej podstawie sąd uznał, że samo złamanie przepisów pobytowych w Niemczech nie oznacza automatycznej utraty prawa do zasiłków, tym bardziej że w przypadku Alimanović dwoje jej dzieci podlegało niemieckiemu obowiązkowi szkolnemu.

Dodatkowo sędziowie stwierdzili, że urzędnicy nie mogą odmawiać pomocy socjalnej obywatelom z krajów UE, których pobyt w Niemczech jest już „utrwalony” i uznali, że to utrwalenie następuje po okresie sześciu miesięcy zamieszkania na terenie RFN. Tym samym Bośniaczka ze szwedzkim paszportem uzyskała szansę na niemieckie świadczenia socjalne, a niemieccy politycy i media zaczęli głośno straszyć masową „turystyką socjalną” z biedniejszych krajów UE.

Według szacunków Związku Miast i Gmin w Niemczech mieszka około 130 tys. obywateli UE (głównie z Rumunii i Bułgarii), którzy nie byli tam zatrudnieni i (formalnie) poszukują pracy. Werdykt Federalnego Sądu ds. Socjalnych oznacza, że po sześciu miesiącach pobytu powinno im przysługiwać pełne prawo do zasiłków i pomocy społecznej, których zapewnienie jest zadaniem gmin. Ponieważ od stycznia 2014 r. obywatele Rumunii i Bułgarii korzystają z pełnej swobody przemieszczania się i poszukiwania pracy w całej UE, niemieccy samorządowcy spodziewali się, że wyrok przyciągnie nowych imigrantów z Bałkanów. Koszty związanych z tym obciążeń oszacowali na nawet 800 mln euro. Według danych ministerstwa pracy RFN obecnie z pomocy socjalnej korzysta w Niemczech 34 tys. obywateli innych krajów UE, a przybliżony koszt na osobę wynosi 7,5 tys. euro rocznie. Jedną czwartą tych wydatków ponoszą niemieckie gminy, zaś resztę instytucje federalne.

– Nie może tak być, że zostanie teraz otwarta brama dla masowej imigracji z ubogich krajów wschodniej Europy do Niemiec – komentowała ówczesny stan prawny Gerda Hasselfeldt, szefowa grupy konserwatywnej CSU w Bundestagu.

Nacisk samorządowców sprawił, że w podobnym tonie wypowiadali się także niemieccy socjaldemokraci.

– Musimy uchronić samorządy przed ciężarem bezterminowej opieki nad ubogimi cudzoziemcami z UE – twierdziła Andrea Nahles, minister pracy i spraw społecznych (SPD), która już w grudniu 2015 r. zapowiedziała zmianę przepisów. Ze względu na długotrwałe konsultacje z MSW zapowiadany projekt został jednak przedstawiony dopiero na początku października.

Trzy stopnie pomocy

Dostęp do różnego rodzaju zasiłków ograniczono w Niemczech już ponad 10 lat temu. Było to w czasie rządów kanclerza Gerhard Schrödera (SPD), kiedy zasadniczo zreformowano niemiecki rynek pracy. Częścią zmian, które weszły w życie w 2005 r., było ograniczenie praw do świadczeń socjalnych i silniejsze motywowanie bezrobotnych do szybszego powrotu na rynek pracy. W tym systemie kluczowe są trzy rodzaje zasiłków.

Osoby, które utraciły pracę, a w ciągu wcześniejszych 24 miesięcy przepracowały przynajmniej 12 miesięcy na podstawie oskładkowanych umów o pracę, otrzymują zasiłek dla bezrobotnych I (Arbeitslosengeld I). W tym przypadku kwestie obywatelstwa nie mają znaczenia, a nowe przepisy nic w ich sytuacji nie zmieniają. W zależności od czasu trwania oskładkowanych umów o pracę zasiłek wypłacany jest przez okres 6–24 miesięcy.

Po tym okresie osobom, które nadal nie mogą znaleźć pracy i nie mają wystarczających dochodów, przysługuje zasiłek dla bezrobotnych II (Arbeitslosengeld II). Jego oficjalnym celem jest „zapewnienie podstawowych środków do godnego życia dla osób poszukujących pracy”. To świadczenie może być wypłacane również osobom z prawem pobytu w Niemczech, które nigdy nie pracowały, ale są zdolne do pracy i szukają zatrudnienia, a także tym, których dochody są zbyt niskie. Arbeitslosengeld II zastąpił poprzednie świadczenia, których część wypłacana była przez samorządy (zapomogi socjalne), a część przez instytucje federalne (pomoc dla bezrobotnych). Może być redukowany, jeśli świadczeniobiorca odrzuci propozycję zatrudnienia złożoną przez urząd pracy, a nawet wstrzymywany na trzy miesiące, jeśli bezrobotny odrzuca propozycję pracy po raz trzeci.

Reformy tych zasiłków zostały opracowane przez Petera Hartza, byłego menedżera koncernu Volkswagen, i weszły w życie jako Czwarta ustawa o nowoczesnych usługach na rynku pracy. Właśnie dlatego zasiłek dla bezrobotnych II nazywany jest powszechnie w Niemczech zasiłkiem Hartz IV.
Według danych Ministerstwa Pracy i Spraw Społecznych korzysta z niego 430 tys. obywateli z innych krajów UE, czyli 12 proc. wszystkich „unijnych cudzoziemców” mieszkających w Niemczech. W tej grupie najliczniejsi są Polacy (ponad 90 tys.). Nowelizacja ustawy nie zmienia ich dotychczasowych uprawnień.

Osobom, którym nie przysługuje żaden z zasiłków dla bezrobotnych, może być wypłacana pomoc socjalna (Sozialhilfe). Mogą ją otrzymywać ci, którzy są niezdolni do pracy, znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej i nie mogą liczyć na wsparcie bliskich bądź nie podlegają opiece instytucji ubezpieczeniowych. Pomoc socjalna wypłacana jest w części przez samorządy i nie przysługuje osobom ubiegającym się o azyl w Niemczech oraz cudzoziemcom bez „utrwalonego pobytu w Niemczech”. Właśnie tych świadczeń dotyczy nowa ustawa, której projekt przyjął rząd. Jej celem jest zawężenie kręgu osób uprawnionych do korzystania z tego wsparcia. Jego wysokość jest taka jak w przypadku zasiłku Hartz IV.

Ustawa, której projekt opracował resort pracy i spraw socjalnych, przewiduje, że w przypadku obywateli z krajów UE, którzy przebywają w Niemczech, ale nie pracują, pobyt uznaje się za utrwalony po pięciu latach zamieszkiwania w tym kraju. Dopiero wtedy takie osoby uzyskają prawo do pobierania pomocy socjalnej (przypomnijmy, że Federalny Sąd ds. Socjalnych uznał, że wystarczy sześć miesięcy). W razie nadzwyczajnych trudności materialnych cudzoziemcy z krajów UE mogą otrzymywać od niemieckich instytucji wsparcie na okres czterech tygodni oraz pożyczkę na pokrycie kosztów powrotu do kraju ojczystego.

Równość za pracę

Nowa ustawa nie zmienia praw obywateli z innych krajów UE pracujących w Niemczech. Jeśli są zatrudnieni dłużej niż rok, to nabywają prawo do zasiłku dla bezrobotnych I oraz II na takich samych zasadach jak obywatele RFN. Jeśli zaś oskładkowany okres pracy jest krótszy niż rok, otrzymują przez sześć miesięcy świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych II.

– Kto mieszka w Niemczech i płaci składki, ma pełne prawa do świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych. Kto jednak nigdy w Niemczech nie pracował i potrzebuje wsparcia socjalnego, ten musi starać się o odpowiednie zasiłki w swoim kraju – tłumaczyła minister pracy i spraw społecznych podczas prezentacji projektu ustawy. – Poprzez nowelę ustawy, która wyjaśnia pewnie kwestie, wzmacniamy zaufanie do idei europejskiej i do jednej z jej największych zdobyczy, jaką jest swoboda przepływu osób. Równocześnie chronimy nasze samorządy przed nadmiernymi ciężarami finansowymi, jakimi stanowił obecny system pomocy socjalnej – zachwalała w oświadczeniu prasowym swój projekt.

Chwali ją za to również Gerda Hasselfeldt.

– To prawidłowy sygnał, który pokazuje, że migracja biedy do Niemiec się nie opłaca. Nie stać nas na wędrówkę do systemu zabezpieczeń socjalnych – mówiła w wywiadzie dla „Neue Osnabrücker Zeitung”.

Nowelizacja zapewne zostanie przyjęta bardzo szybko, ponieważ z partii reprezentowanych w Bundestagu jedynie Zieloni otwarcie opowiadają się przeciwko ograniczeniu dostępu obywateli UE do niemieckiego systemu świadczeń społecznych. Pozostałe partie chciały jak najszybciej zlikwidować przepisy, które ich zdaniem przyciągały do Niemiec imigrantów ze wschodnich krajów UE.

W tym samym czasie w Niemczech następuje korekta dotychczasowej polityki wobec uchodźców. Dokonuje jej sama Angela Merkel, która przez wielu krytykowana jest za doprowadzenie do kryzysu migracyjnego. Niemiecka kanclerz chce teraz, by osoby, którym odmówiono azylu w Niemczech, były bardziej konsekwentnie niż dotąd odsyłane do krajów pochodzenia. Poza tym, jak odnosi dziennik „Die Welt”, trwają niejawne negocjacje między CDU i CSU w sprawie wyznaczenia granicznej liczby uchodźców przyjmowanych przez Niemcy. Miałaby ona wynosić 200 tys. osób rocznie. Partia Merkel (CDU) dotąd była temu przeciwna, ale wprowadzenia limitu nieustannie domaga się bawarska CSU. Również te ustalenia mają istotne znaczenie dla niemieckich samorządów, które są współodpowiedzialne za opiekę nad uchodźcami i ich integrację w społeczeństwie.