Skomplikowane regulacje na najtrudniejsze bankowe sytuacje

Z góry wiadomo już, że polskie prawo – podobnie zresztą jak pierwowzór unijny, czyli dyrektywy BRR oraz DGS – ma wiele luk, które właściciele banków łatwo mogą wykorzystać. Wiadomo też, że sektor bankowy może ponieść gigantyczne koszty, żeby zapewnić bezpieczeństwo – nie tylko sobie, ale i pieniądzom podatników. Odbije się to na jego rentowności.

Obowiązująca od 10 października polska ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji nie była pisana na kolanie. Powstawała trzy lata przy wielkich oporach i dyskusjach prawnych, gdyż zawiera rozwiązania, których w polskim prawie do tej pory nie było.

– Wszystkie instrumenty to dla nas nowość, choć były wykorzystywane w rożnych częściach świata – mówił prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego Zdzisław Sokal podczas październikowego Banking Summit.

Mimo to zarówno wśród bankowców, jak i regulatorów panuje powszechna zgoda, że to przełomowe i dobre prawo. Oby tylko nie trzeba go było stosować.

– Z nowym procesem wiążą się same korzyści. Użycie środków rynkowych podnosi dyscyplinę rynkową. Upadłość próbujemy zorganizować tak, żeby konsekwencje systemowe były jak najmniejsze – powiedziała w trakcie tego samego spotkania Olga Szczepańska, dyrektor departamentu stabilności finansowej NBP.

– Resolution to ważny logiczny element dopełniający nową architekturę systemu bankowego i przekaz dla społeczeństwa, że system bankowy jest bezpieczny. Bardzo ważną wiadomością jest to, że bank nie będzie ratowany z pieniędzy podatników – mówił podczas Kongresu Instytutu Allerhanda, Mieczysław Groszek, wiceprezes Związku Banków Polskich.

W interesie publicznym

Resolution, czyli uporządkowaną likwidację, albo też – jak ten proces nazywa polska ustawa – przymusową restrukturyzację banków wymyślono po tym, jak rządy wielu państw w Europie poniosły ogromne wydatki na ratowanie banków. Mechanizm ma ukrócić hazard moralny. Hazard moralny wykorzystuje to, że państwa gwarantują depozyty. Skoro bank podejmie nadmierne ryzyko, kierując się chęcią zysku, przeholuje i upadnie, ostatecznie rachunek płacą podatnicy.

Słabością nowego prawa – nie tylko w Polsce – jest to, że nie jest w stanie całkowicie zagwarantować, iż podatnicy nigdy już nie poniosą kosztów ratowania banków bądź wypłaty gwarantowanych depozytów. Z drugiej zaś strony w pewnych koniecznych przypadkach nie jest też w stanie zagwarantować dostępności funduszy niezbędnych do przeprowadzenia postępowania.

Polska ustawa silnie podkreśla, że podstawową procedurą w przypadku, gdy bank jest niewypłacalny, jest zwykła upadłość.

– Do resolution dochodzi wtedy, gdy bank jest zagrożony upadłością, brak pozytywnych efektów naprawczych, ale musi być również spełnione kryterium interesu publicznego – mówił Zdzisław Sokal.

Czym jest interes publiczny, na który powołują się podobne akty prawne na całym świecie? Stwierdzić go można wtedy, gdyby zwykła upadłość banku zagrażałaby stabilności finansowej. Gdyby było ryzyko, że pociągnie ona za sobą upadłość innych banków. Interes publiczny występuje też, jeśli w przypadku zwykłej upadłości konieczne byłoby większe zaangażowanie środków publicznych.

W interesie publicznym jest także kontynuowanie przez bank spełniania „funkcji krytycznych” (takich jak na przykład uczestnictwo w systemach płatności czy realizacja zobowiązań wynikających z ekspozycji wobec innych banków). Gdyby bank ich nie wypełniał, szkody mogliby ponieść ludzie, inne banki albo cała gospodarka. Interes publiczny występuje także, gdy zagrożone byłoby bezpieczeństwo środków deponentów (na przykład nie byłoby pieniędzy na ich wypłatę). Po tzw. teście interesu publicznego podejmowana jest decyzja o resolution, a nie o zwykłej upadłości.

Scenariusze śmierci banku

Decyzję o rozpoczęciu resolution podejmuje BFG, ale występuje o nią nadzorca, stwierdzając, że jego działania wobec sytuacji banku nie mogą odnieść już skutku. Oznacza to, że wyczerpały się możliwości realizacji programu naprawczego i wszystkie instrumenty tzw. wczesnej interwencji, którymi dysponuje nadzór. Wtedy zapada decyzja.

– Jeśli likwidacja przez upadłość jest niewiarygodna lub niewykonalna, wtedy wchodzimy w procedurę resolution – mówił Zdzisław Sokal.

Dla podjęcia trafnej decyzji bardzo ważne są przygotowane wcześniej plany upadłości. Przygotować ma je BFG, choć w wielu krajach – na przykład w USA – takie plany piszą same banki, a w dodatku na razie jedynie największe instytucje systemowo ważne. Instytucje nadzorcze (w USA to Rezerwa Federalna i fundusz ubezpieczający depozyty FDIC) oceniają ich wykonalność, spójność i – odsyłają do poprawy. BFG ma napisać plany resolution dla wszystkich polskich banków – 35 komercyjnych i ponad 550 spółdzielczych.

– Wyzwanie jest duże – mówił Zdzisław Sokal.

Plany mają powstać w ciągu roku od wejścia w życie ustawy i wymagają dostarczenia przez banki do BFG ogromnej ilości danych, których nie podawały one w dotychczasowych systemach sprawozdawczych. Kiedy?

– Trzeba będzie podawać znacznie większą porcję informacji niż dla due dilligence. Będziemy dawać regularną informację do BFG. Trzy miesiące to za krótko, ale gdy system się wdroży, informacja będzie już płynąć – mówił podczas Banking Summit Joao Bras Jorge, prezes Millennium.

Oszacowanie kosztów upadłości

Dane te nie tylko potrzebne są do napisania scenariuszy śmierci każdego banku, ale też do szybkiego oszacowania wartości ich aktywów i pasywów. Od tego oszacowania, które rozpoczyna proces resolution, zależą najważniejsze decyzje, w tym wybór sposobu postępowania, czyli instrumentów resolution. Od oszacowania zależy też wycena, ile mogą odzyskać akcjonariusze i wierzyciele banku.

Oszacowanie powinno dać także odpowiedzi na inne pytania. Czy bank jest faktycznie zagrożony upadłością i jakich można spodziewać się przepływów pieniężnych po zastosowaniu konkretnych rozwiązań? Czy da się zrealizować istniejący plan resolution i jaka potrzebna jest wielkość ewentualnego wsparcia oraz jakie mają być jego źródła?

Oszacowania powinna dokonać wynajęta firma zewnętrzna, ale jeśli sytuacja jest wyjątkowa, BFG może podjąć decyzję na podstawie własnego oszacowania wstępnego, które potem musi być zweryfikowane przez niezależną instytucję.

Szacowanie wartości aktywów i pasywów związane jest z kilkoma rodzajami ryzyka. Pierwsze z nich uświadamia przykład z najnowszej historii. Mimo, że kryzys narastał od miesięcy, 12 września 2008 roku płynność na rynkach i ceny wielu aktywów była zupełnie inna niż 15 września, gdy w nowojorskim sądzie leżał już wniosek Lehman Brothers o ochronę przed wierzycielami. Wycenia z 12 września byłaby zupełnie inna niż po pamiętnym weekendzie.

Oszacowanie musi być jednak dokonane na podstawie aktualnych danych rynkowych. Pozostaje więc nadzieja, że rozpoczęcie procesu resolution nie spowoduje rynkowego szoku. Postawiłby on pod znakiem zapytania zarówno wiarygodność obietnicy złożonej wierzycielom i akcjonariuszom, jak – co też możliwe – adekwatność wybranych instrumentów prowadzonej upadłości.

– Inna jest cena aktywów na rynku płynnym i niepłynnym. Który biegły się w tym połapie, czy wycena została dobrze rozpoznana – mówił podczas Kongresu Instytutu Allerhanda Piotr Bednarski z PwC.

Decyzja o rozpoczęciu procesu resolution jest nieodwracalna. Nie może być też cofnięta nawet na drodze sądowej. Inaczej zupełnie – i to słabość nie tylko polskiej ustawy, ale całego europejskiego prawa w tej materii – jest z roszczeniami wobec likwidatora. I to właśnie jest drugie ryzyko. Akcjonariusze i wierzyciele mogą nie tylko podważać wyceny, ale próbować udowodnić, że wskutek decyzji o resolution ponieśli straty znacznie większe niż gdyby była to zwykła upadłość. A jeżeli to udowodnią – należą im się odszkodowania. Z publicznych pieniędzy.

– Europejska agencja resolution (SRB) wynajmuje ogromne kancelarie, żeby obsłużyć prawnie te procesy, bowiem będą spory z tymi, którzy stracili na umorzeniu. Prawdopodobnie (polskie) sądy będą obciążone kosztem wynajęcia najlepszych kancelarii (do weryfikacji oszacowania, jeśli będzie spór) – dodał Piotr Bednarski.

Instrumenty resolution

Prawo daje BFG do wyboru kilka możliwości postępowania z upadającym bankiem. Najprostsza to sprzedaż – w całości lub w części – innej instytucji zainteresowanej jej przejęciem. Wtedy potrzebne są środki na odbudowanie kapitału upadającego banku lub pomoc dla przejmującego, żeby nie ucierpiały jego kapitały. Taka pomoc wymaga zgody Komisji Europejskiej i możliwa jest tylko wtedy, gdy wcześniej zostanie umorzone 8 proc. kapitału banku lub jego zobowiązań żeby pokryć straty. Pomocy w finansowaniu przejęcia nie może udzielić NBP, choć może udzielić kredytu BFG, gdyby wypłata gwarantowanych depozytów była zagrożona.

Pomimo apetytu jaki przejawia PZU na kupowanie kolejnych banków, na polskim rynku nie widać wielu chętnych do przejmowania takich instytucji. Metodę tę ogranicza więc popyt na banki, który w czasach kryzysu bywa jeszcze bardziej mizerny.

– Skłonności do przejmowania jednych instytucji przez inne nie wydają się zbyt duże – mówił Andrzej Stopczyński, dyrektor w BFG.

Drugie narzędzie, choć uznawane za tymczasowe, to utworzenie banku pomostowego. Będzie wybierane zapewne wtedy, gdy chętny do przejęcia się nie pojawi albo ze względu na złożoność instytucji lub nieoczywisty bilans ryzyka, gdy trzeba zastosować bardziej wnikliwy podział aktywów i pasywów upadłego. Bank pomostowy ma pełnić te same funkcje co bank upadły – prowadzić wszystkie operacje z partnerami, przyjmować i wypłacać depozyty itp.

Prawo przewiduje, że NBP może dostarczyć płynności bankowi pomostowemu na takich samych zasadach, jak każdemu innemu bankowi, a więc mając pewność, że jest on wypłacalny.

Nowe fundusze

Na wypłatę gwarantowanych depozytów i fundusz wspomagający resolution mają się złożyć banki. Ten pierwszy fundusz ma wynosić 2,6 proc. gwarantowanych depozytów zgromadzonych w polskich bankach, a drugi 1,2 proc. ich wartości. Oba fundusze mają być „napełnione” do 2030 roku. To o sześć lat później, niż w Unii i niż wstępnie proponowano. Za to fundusze będą relatywnie większe, bo w Unii w 2024 roku fundusz resolution ma wynosić 1 proc., a fundusz gwarancji depozytów zaledwie 0,8 proc.

Bardzo zmieni się sposób naliczania składek, bo większe banki i o większym ryzyku (liczonym według bardzo skomplikowanej metodologii uwzględniającej wiele czynników) zapłacą więcej. Małe banki, w tym spółdzielcze, prawdopodobnie znacznie mniej niż w przeszłości.

– Składka będzie zależeć od łącznej oceny ryzyka banku, uwzględniającej ocenę ekspozycji na ryzyko, stabilność źródeł finansowania, znaczenie instytucji w systemie oraz dodatkowe czynniki ryzyka, takie jak np. ekspozycje na instrumenty pochodne, skalę koniecznego wsparcia, a także płynność – mówił Zdzisław Sokal.

Zmienią się też terminy wnoszenia składek. Ich wysokość na przyszły rok ma ustalić Rada BFG do 1 marca, a do 1 maja BFG ma zawiadomić o nich banki. Banki będą wpłacać składki w drugim półroczu przyszłego roku.

Ile będą teraz efektywnie wpłacać na BFG? Specjaliści potwierdzają, że na fundusz resolution może to być 0,8–1 mld zł rocznie. Według raportu rocznego BFG za 2015 rok w funduszu stabilizacyjnym, który zasili fundusz resolution, jest 0,14 proc. depozytów gwarantowanych, a prócz tego BFG zgromadził już 1,7 proc. środków ex ante na gwarancję depozytów. W obu funduszach brakuje więc po ok. 1 proc. sumy gwarantowanych depozytów.

Bail-in i MREL

Kolejną możliwością, po pokryciu strat kapitałem, jest zamiana zobowiązań banku na kapitał, czyli bail-in. To instrument mający zapewnić, że straty nie zostaną przerzucone na podatników. Regulatorzy doszli do wniosku, że minimum kapitałowe w wysokości 8 proc. może w wielu wypadkach nie wystarczyć na pokrycie strat, nie mówiąc już o odbudowie kapitału.

Dlatego wymyślono instrument MREL. Każdy bank, który może zostać poddany resolution będzie musiał mieć zobowiązania bail-inable, czyli MREL, na pokrycie strat, gdyby kapitału nie starczyło, i na jego odbudowę. W ostateczności jednak straty można pokryć niemal wszystkimi innymi zobowiązaniami banku z wyjątkiem gwarantowanych depozytów.

– W sytuacji skrajnej jest możliwość umorzenia depozytów powyżej 100 tys. euro – mówił Zdzisław Sokal.

– Nie chcemy zakładać, ze bail-in jest preferowanym rozwiązaniem – dodał Andrzej Stopczyński.

MREL może być jednak użyty nie tylko w sytuacji, gdy zastosowano bail-in, ale także gdy bank jest przejmowany bądź na kapitał banku pomostowego. Jaki powinien być wysoki – trwają dyskusje w Europejskim Urzędzie Nadzoru Bankowego (EBA). Wiadomo, że dla małych instytucji, które zostaną po prostu zlikwidowane – a tak byłoby w przypadku większości banków spółdzielczych – MREL może odpowiadać tylko wysokości wymogu kapitałowego.

– Wysokość MREL będzie zależała od oceny nadzorców. Skoro (polskie) banki mają wysokie fundusze własne i stosują w małym stopniu własne modele, to w powiązaniu z nisko lewarowaną działalnością i gospodarką w dobrym stanie daje większą elastyczność w ustalaniu tego poziomu. MREL powinien być raczej ustanowiony na niższym niż na wyższym poziomie – mówił podczas Banking Summit wiceprzewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego Wojciech Kwaśniak.

Prawdopodobnie w przypadku dużych banków MREL będzie dwukrotnie wyższy od wymogu kapitałowego, a dla największych – od wymogu wraz z buforami. Dla małych będzie znacznie niższy.

– Dla banków spółdzielczych będzie to wymóg maksymalnie do 1,5 raza wymogu – mówił na Forum Liderów Banków Spółdzielczych wiceprezes BFG Krzysztof Broda.

Problem banków z MREL polega na tym, że w Polsce nieliczne z nich mają zobowiązania kwalifikowane, na przykład w postaci długu podporządkowanego, gdyż finansują się głównie depozytami. A w niektórych instytucjach takie zobowiązania powinny stanowić do 30 proc. kapitałów własnych. Tak czy inaczej szykują się emisje instrumentów obarczonych relatywnie wysokim ryzykiem, co znaczy, że banki za pozyskanie MREL będą musiały sporo zapłacić.