System emerytalny do generalnego remontu

Reforma emerytalna z końca lat 90. była krokiem generalnie w dobrym kierunku. Jej celem było zapewnienie stabilności finansów publicznych w długim okresie, mimo negatywnych tendencji demograficznych. Przyjęcie zasady zdefiniowanej składki tworzyło motywację do jak najpóźniejszego przechodzenia na emeryturę i unikania pracy w szarej strefie, siłą rzeczy nieoskładkowanej. Nie bez znaczenia był fakt, że zasada, według której wysokość przyszłej emerytury zależeć ma od wielkości zgromadzonych oszczędności – realnych w OFE i wirtualnych na kontach w ZUS – wydawała się akceptowalna społecznie, co stabilizowało system.

Oczywistą wadą było obniżenie stopy zastąpienia. Nowe emerytury są znacznie niższe niż wyliczane według starych zasad. Dzięki temu w finansach publicznych powinny pojawić się znaczne oszczędności co obniży deficyt systemu emerytalnego. W ciągu kilkunastu lat problem dualności systemu emerytalnego – relatywnie wysokie emerytury „starego portfela” i niższe nowego – rozwiąże się w sposób naturalny. Przyszli emeryci, chcąc mieć wyższe świadczenia muszą dłużej pracować i dodatkowo oszczędzać w prywatnych funduszach emerytalnych.

Obowiązujący od 1999 roku system emerytalny nigdy nie został domknięty. Wiele grup zawodowych zostało wyłączonych z ogólnych zasad. Do 2009 roku istniała możliwość przechodzenia na wcześniejsze emerytury. Nigdy nie połączono KRUS i ZUS w jedną instytucję. Zmiany w przepisach emerytalnych, jakie były wprowadzane w ostatnich kilkunastu latach, zamiast prowadzić do domknięcia systemu, miały skutek odwrotny. W konsekwencji luka w finansach emerytalnych staje się coraz większa. Zmniejsza się związek między wielkością oszczędności emerytalnych, a wysokością przyszłej emerytury. A co najważniejsze – dramatycznie obniżyła się wiarygodność systemu, to znaczy przekonanie, że przyszłe świadczenia zależą rzeczywiście od ilości i jakości naszej pracy.

System ulega erozji

Twórcy reformy emerytalnej chcieli, by konstruowany przez nich system był stabilny finansowo. Dlatego przyjęli realistyczny sposób waloryzowania oszczędności na kontach wirtualnych ZUS. Miały rosnąć w takim samym tempie, jak fundusz płac, czyli suma wszystkich wynagrodzeń w Polsce, objętych składkami emerytalnymi. Oznaczało to, że nasze wirtualne oszczędności będą rosły szybciej, jeśli:

1. rosnąć będzie liczba pracowników ubezpieczonych w ZUS
2. rosnąć będzie średnie wynagrodzenie,

Jeżeli któryś z tych warunków nie byłby spełniony – lub oba – wartość naszych kont w ZUS może spadać – podobnie jak wartość oszczędności w OFE.

Sytuacja taka zdarzyła się raz – w roku 2002 – i to skłoniło polityków do zmiany zasad waloryzacji kont w ZUS. W kwietniu 2004 roku do znowelizowanej ustawy wstawiono dwa ważne zdania: „W wyniku przeprowadzonej waloryzacji stan konta nie może ulec obniżeniu” oraz: „Wskaźnik waloryzacji składek nie może być niższy niż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych.”

Sejm przegłosował projekt rządu Leszka Millera i zrobił ludziom dobrze, ale źle finansom publicznym. Ponieważ w przyszłości jest możliwe, a nawet prawdopodobne, że liczba zatrudnionych i oskładkowanych pracowników będzie spadać, system emerytalny w długim okresie nie będzie się bilansował.

W 2005 roku wyłączono z ogólnych zasad emerytalnych emerytury górnicze. Nie byłoby problemu, gdyby koszt tej operacji został przeniesiony na spółki węglowe. Ponieważ tak się nie stało w systemie emerytalnym powstała luka.

Zgodnie z art. 88 Karty Nauczyciela uprawnienie do przejścia na wcześniejszą emeryturę nie jest uzależnione od wieku. Przysługuje ono nauczycielom urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r., a przed dniem 1 stycznia 1969 r. Skorzystać z tego uprawnienia może nauczyciel, który posiada 30-letni okres zatrudnienia.

Pozostawienie tego zapisu było warunkiem poparcia przez Lewicę ustawy z 2009 roku, ograniczającej możliwość przechodzenia na wcześniejszą emeryturę.

Częściowe rozmontowanie OFE i decyzja Trybunału Konstytucyjnego, uznająca, że gromadzone w OFE oszczędności nie są własnością przyszłych emerytów zburzyły zaufanie do systemu emerytalnego. Skoro można było przejąć realne oszczędności, to nie ma pewności czy nie zostaną zmienione zasady gromadzenia oszczędności wirtualnych na kontach ZUS, a tym samym wysokość przyszłej emerytury.

Zasady waloryzowania wirtualnych oszczędności w ZUS zależą w sposób oczywisty od decyzji politycznych. Na mocy ustawy z dnia 25 marca 2011 r. nowelizującej poprzednią ustawę emerytalną, w ZUS zostały utworzone dodatkowe subkonta, na które przekazuje się część dawnej składki do OFE. Początkowo było to 5 proc. wynagrodzeń (a dokładniej – podstawy wymiaru składki), po kolejnej nowelizacji w grudniu 2013 roku jest to 4,38 proc.

Zasada waloryzowania subkonta w ZUS jest inna niż konta. Waloryzowane są one średnią dynamiką PKB liczoną w cenach bieżących za ostatnie 5 lat. Ten sposób waloryzacji oznacza, że w ZUS-owskim systemie emerytalnym powstanie jeszcze większa dziura. Rząd chcąc wykazać, że może zaoferować przyszłym emerytom więcej niż Otwarte Fundusze Emerytalne, waloryzuje nasze oszczędności na wirtualnym subkoncie wskaźnikiem, nie mającym jednak pokrycia w przyszłych dochodach ZUS.

Zgłoszony na początku lipca przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego pomysł kolejnej reformy OFE i przekazania jednej czwartej zgromadzonych oszczędności na Fundusz Rezerwy Demograficznej jest dalszym etapem odchodzenia od pierwotnych zasad emerytalnych. Zamiana OFE na indywidualne konta oszczędnościowe nie jest niczym złym. Przeciwnie – już dawno należało to przeprowadzić. Wicepremier nie wyjaśnił niestety czy i w jaki sposób przyszłym emerytom zostanie zrekompensowane zabranie jednej czwartej oszczędności, znajdujących się obecnie w OFE. Nie wiadomo nadal czy rekompensatą będzie odpowiedni zapis na kontach w ZUS, czy na subkontach, czy może na sub-subkontach. I w jaki sposób środki te miałyby być waloryzowane. Sporo tu znaków zapytania, zwłaszcza, że koncepcja ta nie zyskała dotychczas statusu projektu rządowego.

Nowym elementem w układance emerytalnej jest zapowiedź minister pracy i polityk społecznej Elżbiety Rafalskiej dotycząca podniesienia minimalnej emerytury z 880 do 1000 zł. Emerytura minimalna przysługuje wszystkim, którzy osiągnęli wiek emerytalny i mają udokumentowany staż pracy 20 lat kobiety i 25 lat mężczyźni. Będzie to znacząca podwyżka aż o 13,6 proc. która niewątpliwie wpłynie na stabilność finansową systemu emerytalnego. Z drugiej jednak strony jest dość istotnym precedensem, biorąc pod uwagę fakt że w warunkach deflacji koszty utrzymania spadają, a nie wzrastają.

Świadczenia od 880 zł do 1000 zł miesięcznie ma obecnie zaledwie 3,3 proc. emerytów. Według informacji rządowych podniesienie minimalnej emerytury będzie kosztowało ok. 3 mld zł, co nie jest kosztem znaczącym, aczkolwiek przy napiętym budżecie każdy dodatkowy miliard złotych wydatków zbliża nas do granicy 3 proc. deficytu sektora rządowego i samorządowego. Problem w tym, że niektóre emerytury naliczane według zasady zdefiniowanej składki będą niższe od obecnych.

Osoba zarabiająca 120 proc. płacy minimalnej po 25 latach pracy otrzyma emeryturę w wysokości 990 zł. Zacznie przybywać emerytów, których naliczone świadczenie jest niższe od emerytury minimalnej. Budżet będzie więc musiał przekazywać do FUS coraz większe dotacje. Jednocześnie będzie rosła presja na podnoszenie emerytury minimalnej, po to, by wyrównać poziom starego i nowego systemu.

Wprowadzenie kwotowej indeksacji emerytur, co zaproponowała pani minister Rafalska, prowadzić będzie do zmniejszenia rozpiętości między świadczeniami, ale jednocześnie emerytury w coraz mniejszym stopniu będą zależne od wielkości zapisanych na kontach ZUS.

Na horyzoncie zmiany PIT

Dalszym odejściem od systemu emerytalnego opartego na zdefiniowanej składce może być reforma podatków od dochodów osobistych. Reformę zaproponowała jeszcze Platforma Obywatelska, ale pomysł ten podjął obecny rząd. Ma on polegać na wprowadzeniu jednolitego systemu podatkowego, obejmującego zarówno składki emerytalne, rentowe i zdrowotne, jak i PIT. Celem jest zmniejszenia tzw. klina podatkowego, czyli obciążeń kosztami pracy.

Zapowiedź wprowadzenia jednolitej daniny łączącej PIT oraz składki na ZUS i NFZ przedstawiła na początku września w rozmowie z PAP premier Beata Szydło, dodając że nad konkretnymi rozwiązaniami pracują jeszcze eksperci. Krokiem dalej jest poniedziałkowa wypowiedź także dla PAP szefa Komitetu Stałego Rady Ministrów Henryka Kowalczyka, że co do wprowadzenia jednolitej daniny zapadła już kierunkowa decyzja polityczna. Nowe zasady miałyby zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2018 r.

Nie znając szczegółów trudno oceniać rozwiązania, zgodnie jednak z prezentowaną ideą można spodziewać się, że osoby o najniższych dochodach będą płacić niższy podatek niż wynosi składka emerytalna. Matematycznie więc rzecz ujmując konieczne zatem byłoby dofinansowywanie z dotacji budżetowych składek, przekazywanych następnie na konta w ZUS. Technicznie jest to proste, ale oczywiście coraz bardziej odległe od reguł z 1998 roku. Można obawiać się, że zmiany takie nie będą prowadzić do zbilansowania systemu emerytalnego w długim okresie, ani zachęcać do późniejszego przechodzenia na emeryturę, ani też wiązać przyszłego świadczenia z wielkością odłożonych składek.

W dotychczasowych mniej lub bardziej luźnych dyskusjach na temat nowych rozwiązań pojawiają się różne koncepcje. Niewykluczona jest np. likwidacja limitu opłacanych składek. Obecnie roczna podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie może przekroczyć 30-krotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy, określonego w ustawie budżetowej. Składki opłaca się do momentu osiągnięcia przez ubezpieczonego rocznego jej limitu, po czym do końca roku kalendarzowego już się ich nie nalicza.

W efekcie przyszłe emerytury nie przekroczą 2,5-krotności średniej. Twórcom reformy emerytalnej chodziło o to, by uniknąć w przyszłości zbyt dużych rozpiętości między świadczeniami. Osoby o wysokich dochodach mogą rzecz jasna odprowadzać składki także na prywatne fundusze emerytalne i zapewne duża część tak robi.

W 2015 r. liczba osób, które przekroczyły 30-krotność wyniosła 331,9 tys., a szacunkowa kwota zmniejszenia wpływów składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tego tytułu wyniosła 6,2 mld zł. Samo zniesienie limitu 30-krotności dałoby sektorowi finansów publicznych dodatkowy dochód przekraczający wpływy z nowego podatku bankowego. A w kolejnych latach budżety będą napięte.

Gdyby zniesiony został limit 30-krotności, a jednocześnie utrzymany został limit 2,5-krotności przyszłej emerytury, poprawiłaby się stabilność systemu emerytalnego, choć niewątpliwie kosztem bogatszej grupy emerytów i dalszego rozerwania związku pomiędzy uzbieranymi składkami, a wysokością przyszłych świadczeń. Gdyby z kolei osoby o wysokich dochodach mogły otrzymywać emerytury przekraczające 2,5-krotność średniej, bieżące korzyści dla finansów państwa zostałyby zamienione na wyższy ukryty dług publiczny. Trudno powiedzieć, na które z tych rozwiązań może zdecydować się rząd, o ile rzeczywiście zlikwidowałby limit 30-krotności.

Konieczna kolejna reforma

Wprowadzony ustawami z 1998 roku system emerytalny, opierający się na zdefiniowanej składce był dobrym pomysłem, aczkolwiek społeczeństwo nie zostało dostatecznie poinformowane o jego konsekwencjach – o niższej stopie zastąpienia, konieczności dodatkowego oszczędzania w prywatnych funduszach i związkach między przyszłymi świadczeniami, a wysokością płaconych składek i długością okresu składkowego.

Na dodatek nigdy nie dokończona reforma z 1998 roku padła ofiarą doraźnej polityki – problemów budżetowych, ulegania grupom interesu, kupowania poparcia wyborców poprzez podnoszenie świadczeń minimalnych, gwarantowanych i obniżanie kryteriów, uprawniających do emerytury. Wszystko to sprawiło, że w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będzie rosła dziura, którą wypełniać będą musiały wypełnić dotacje budżetowe, a zasady emerytalne stały się dla społeczeństwa zupełnie nieprzejrzyste.

Dziś osoby w wieku emerytalnym stanowią 22,5 proc. uprawnionych do głosowania, w roku 2030 będzie to 27,5 proc., a w 2040 r. stanowić będą jedna trzecią elektoratu. Emeryci są bardziej zdyscyplinowani niż wyborcy młodzi, ich głosy będą więc zapewne przeważały. Może to powodować nieustanny wzrost kosztów emerytalnych, obciążających pracujących.

Polska potrzebuje więc tak naprawdę stworzenia nowych reguł emerytalnych. Powinny one być:

• proste – by każdy mógł dość łatwo wyliczyć wysokość swojego przyszłego świadczenia,
• sprawiedliwe – wysokość świadczenia musi być wprost proporcjonalna do wysokości wynagrodzeń oskładkowanych i lat pracy,
• motywacyjne – wysokość świadczenia powinna rosnąć w zależności od wieku przechodzenia na emeryturę. Wzrosty powinny być znaczące, by zniechęcać do szybkiego opuszczania rynku pracy.
• powszechne – wchodzący do grup zawodowych, mających dziś przywileje emerytalne, powinni być objęci tymi samymi zasadami, co wszyscy. Jeśli przywileje jakieś miałyby pozostać, to nie powinny obciążać systemu emerytalnego i podatników.
• zapewniać zbilansowanie systemu emerytalnego, a przynajmniej nie powiększanie deficytu,

Nie ulega wątpliwości, że taka idealna reforma musiałaby uzyskać powszechną aprobatę, tych którzy mieliby ją uchwalić.