Reformy bez reform, czyli jak zmniejszyć wydatki budżetu

Aktualnie obowiązujące zasady waloryzacji trudno nawet nazwać systemem. Mamy do czynienia z chaotycznym, niespójnym i niekonsekwentnym zbiorem przypadkowych rozwiązań, które generują nadmierne wydatki budżetowe.

Polscy politycy są niechętni reformom – przede wszystkim z obawy przed utratą popularności prowadzącą do nieuchronnej klęski wyborczej. Brak jakichkolwiek znaczących reform strony wydatkowej finansów publicznych w ostatnim dwudziestosześcioleciu jest przejawem braku woli politycznej reformowania tego czułego elementu polityki fiskalnej.

Sytuacja jest dokładnie odwrotna. Dla zyskania popularności politycy wprowadzają kolejne sztywne wydatki budżetowe, których udział w budżecie szacuje się na ponad 70 procent, lub zwiększają dotychczasowe. Często chodzi o ustawowe przywileje grup ludzi bądź o przywileje sektorowe. Eliminacja takich wydatków jest praktycznie niemożliwa.

Patrząc z dłuższej perspektywy, rozwój wydarzeń w finansach publicznych może doprowadzić do ponownego zbliżania poziomu długu publicznego do kolejnych ostrożnościowych progów jego relacji do produktu krajowego brutto. Konsekwencją przekroczenia ostatniego progu, czyli 60 procent, będzie konieczność uzyskania nadwyżki budżetowej w kolejnym roku.

Można wyobrazić sobie skuteczne działania prowadzące do złagodzenia napięć w budżecie państwa, zanim obecny lub kolejny rząd nie będzie miał już pola manewru i będzie zmuszony wprowadzić bardziej zdecydowane reformy. Proponuję działania, które wprawdzie nie są reformami, lecz konsekwentne ich wprowadzanie może dać efekty zbliżone do efektów rzeczywistych reform. W gruncie rzeczy chodzi o zmiany porządkujące wydatki budżetowe w ramach obowiązujących przepisów prawa lub przy nieznacznej ich modyfikacji.

Legislacyjny chaos

System ustaw generujących wydatki sztywne budżetu państwa tworzony był spontanicznie, bez myśli przewodniej, w miarę narastania potrzeb, często pod presją czasu, w ogromnym chaosie i bez głębszych refleksji. Można łatwo zidentyfikować oczywiste przejawy chaosu legislacyjnego. Pierwszym z nich są niekończące się nowelizacje niektórych ustaw, wśród których prym wiedzie ustawa o VAT.

Innym przejawem chaosu w ustawach, szczególnie takich, które generują wydatki sztywne, jest brak konsekwentnego i logicznego systemu waloryzacji wydatków. Wskaźniki tworzące podstawy indeksacji dobierane były dość przypadkowo, rzadko kiedy wyrażając klarowną myśl metodologiczną, oznaczającą ekonomicznie uzasadniony wzrost wydatku budżetowego. Można domniemywać, że wskaźniki indeksacyjne przyjmowane były (a potem ewentualnie zmieniane), jeżeli nie na zasadzie przypadku, to z podszeptów lobby zainteresowanego możliwie największym przyszłym przyrostem indeksowanych wydatków.

Tworzone spontanicznie od początku lat 90. zasady waloryzacji wydatków nie były, jak dotychczas, przedmiotem pogłębionych studiów czy analiz. Celem takich analiz powinno być określenie, czy upływ czasu od wprowadzenia waloryzacji nie spowodował nadmiernej, lub może w niektórych przypadkach niedostatecznie dużej waloryzacji. Kolejnym punktem analizy powinno być zbadanie merytorycznego uzasadnienia przyjętego sposobu waloryzacji.

Przypuszczam, że zestawienie historycznych efektów waloryzacji (lub jej braku) różnych wydatków budżetowych i parametrów waloryzacyjnych dałoby zaskakujące rezultaty.

Potrzeba propaństwowego myślenia

Pieniądze publiczne wydaje się bardzo łatwo, niezależnie od szczebla hierarchii budżetowej. Ostateczni beneficjenci walczą do upadłego o każdą złotówkę zasilającą ich wpływy z budżetu, zaś decydenci bardziej zainteresowani są zbilansowaniem wydatków niż dbałością o ich rzeczywistą racjonalność. Elementem propaństwowego myślenia powinno być dokonanie przeglądu zasad waloryzacji sztywnych wydatków budżetowych i następnie przeprowadzenie zmian prowadzących do jasnych i przejrzystych zasad ich waloryzowania. Jestem pewien, że można w tym względzie poczynić znaczące oszczędności idące w dłuższej perspektywie w miliardy złotych.

Wprowadzenie zasad racjonalnej waloryzacji z zasady nie naruszałoby praw nabytych beneficjentów budżetu, co najwyżej zmodyfikowałoby dotychczas obowiązujące zasady waloryzacji. Zmiany w tym zakresie mogą być wprowadzane na wiele sposobów, co byłoby dość prostym zadaniem dla profesjonalnych legislatorów.

Niektóre rozwiązania aż się proszą o natychmiastowe wprowadzenie. Można by wyznaczyć maksymalny roczny wskaźnik waloryzacji wydatków sztywnych, uzależniony choćby od stanu koniunktury.

Od lat bezskutecznie postuluję zastąpienie najpopularniejszego wskaźnika waloryzacji, jakim jest średnie krajowe wynagrodzenie, medianą (wartością środkową) wynagrodzeń. Negatywny wpływ stosowania średniej krajowej do waloryzacji wydatków polega na tym, że przy postępującym rozwarstwianiu się wynagrodzeń średnia rośnie szybciej niż mediana i cały fundusz wynagrodzeń.

Nawiasem mówiąc, chaos legislacyjny doprowadził do stosowania w waloryzacji wydatków wielu odmian średniego wynagrodzenia. W niektórych przypadkach podstawą waloryzacji jest poziom tych wynagrodzeń, w innych ich tempo wzrostu. Łatwym do obalenia argumentem przeciwko stosowaniu mediany jako wskaźnika waloryzacji jest rzekoma trudność w jej wyznaczaniu.

Dodatkowy impuls waloryzacyjny daje stosowanie jako podstawy indeksacji niepokojąco szybko zwiększającego się ostatnio minimalnego wynagrodzenia. Wątpliwe merytorycznie jest też mechaniczne stosowanie do wielu wydatków budżetowych wskaźnika wzrostu cen dóbr i usług konsumpcyjnych.

Przedstawione na towarzyszącej tekstowi ilustracji wartości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto są przybliżeniem stosowanych oficjalnie wskaźników waloryzacji (pochodzą ze specjalnego badania struktury wynagrodzeń przeprowadzanego częściowo metodą reprezentacyjną). Zostały tu przedstawione, gdyż tylko dla nich wyliczono wartości mediany. Chodzi tu przede wszystkim o pokazanie skali zjawiska narastającej rozbieżności miedzy wynagrodzeniem średnim i środkowym. Źródłami danych są: Struktura wynagrodzeń według zawodów w październiku 2004, GUS, Warszawa 2005; Struktura wynagrodzeń według zawodów w październiku 2044, GUS, Warszawa 2016; Roczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych od 1950 roku: portal GUS; Informacje na portalu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej:

Zestawienie popularnych parametrów wykorzystywanych do waloryzacji wydatków budżetu pokazuje ich ogromne zróżnicowanie. Wydatki waloryzowanie poziomem minimalnego wynagrodzenia wzrosły w analizowanym dziesięcioleciu o ponad 100 procent, podczas gdy wydatki waloryzowane wskaźnikiem inflacji, który powinien określać bazowe warunki waloryzacji wydatków budżetu, wzrosły tylko nieco ponad jedną czwartą.

Przykładem patologicznej waloryzacji świadczeń był przypadek zasiłku pogrzebowego waloryzowanego dwukrotnością przeciętnego wynagrodzenia brutto, co miało uzasadnienie na początku transformacji. Kiedy osiągnął on nieuzasadnienie wysoką wartość w 2011 roku, jego wysokość została zamrożona na maksymalnym poziomie 4000 zł.

Jak zwalczać patologię wydatkową

Warto wskazać przykład tzw. dobrej praktyki, spektakularnej „reformy bez reform”, w której za prezesury Aleksandry Wiktorow w ZUS uporządkowane zostały patologiczne wydatki budżetowe w systemie ubezpieczeń społecznych. W Polsce od lat narastała patologia odnosząca się do systemu rent z tytułu niezdolności do pracy. Renty takie były przyznawane masowo, i często także tym, którzy de facto byli zdolni do pracy. W połączeniu z nierzadką korupcją przy przyznawaniu prawa do rent doprowadziło to do pobierania rent z tytułu niezdolności do pracy równolegle z wynagrodzeniami za pracę. Rozmiary patologii rentowej były znaczące. W 2000 roku w Polsce było 2,7 mln rencistów, zaś dzięki „reformie bez reform” w roku 2008 już tylko 1,4 mln.

Działania ZUS były wielokierunkowe. Wymienię najważniejsze z nich. Zmieniono prawo regulujące przyznawanie rent z dożywotnich na okresowe, nie dłuższych niż 5-letnie. Przez wprowadzenie specjalnej procedury wyeliminowano możliwość wyprzedzającego kontaktu zainteresowanych z lekarzami przyznającymi uprawnienia rentowe. Nowy tryb odwoławczy od decyzji lekarzy orzeczników zdecydowanie ograniczył liczbę odwołań i spraw sądowych, na które poprzednio oczekiwano nawet dwa lata. Renciści osiągający wiek emerytalny automatycznie stają się emerytami.

Źródłem sukcesu w porządkowaniu wydatków na renty były profesjonalizm i realizacja wytyczonego celu w stabilnych warunkach instytucjonalnych, przy niewielkich tylko zmianach ustawowych.

Inną szkodliwą praktyką w finansach publicznych jest formalne traktowanie skutków budżetowych proponowanych ustaw. Istnieje wymóg określania skutków budżetowych nowych regulacji, jednak w zasadzie nie jest ono efektem pogłębionych analiz i symulacji na podstawie modeli, stanowi jedynie deklarację, a faktyczne skutki budżetowe na ogół nie są dogłębnie analizowane ex post. Bardziej poważne podejście do tej kwestii pozwoliłyby wyeliminować rozmaite nadmierne wydatki budżetowe albo przynajmniej uświadomić ustawodawcy finansowe skutki jego decyzji.

Proponowane przeze mnie „reformy bez reform” nie rozwiążą problemu braku prawdziwej reformy wydatków budżetu, co najwyżej złagodzą problem i ograniczą kilka kanałów nieracjonalnego wydawania publicznych pieniędzy. W obecnej sytuacji nawet takie działania warto podjąć, traktując je jako wprawkę przed przeprowadzeniem prawdziwej reformy.