Uwolnić potencjał polskiej wsi

Zgodnie z danymi Eurostatu w 2014 r. w polskim rolnictwie zatrudnionych było 1 804 tys. osób, co stanowiło 11,5 proc. wszystkich zatrudnionych, podczas gdy sektor ten wytwarzał zaledwie 2,9 proc. polskiego PKB. W tym samym czasie odsetek zatrudnionych w rolnictwie w krajach o podobnym udziale rolnictwa w PKB (od 2,0 proc. do 3,0 proc.) kształtował się średnio na poziomie ok. 4,5 proc. Na przerost zatrudnienia w polskim rolnictwie wskazują również wyniki badań Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (IERiGŻ), zgodnie z którymi bezrobocie ukryte w tym sektorze gospodarki sięga nawet 550 tys. osób (Chmieliński, Karwat, 2014).

Przerost zatrudnienia w polskim rolnictwie pociąga za sobą liczne negatywne konsekwencje:

Po pierwsze, ma niekorzystny wpływ na potencjalne tempo wzrostu gospodarczego. Osoby zbędne w rolnictwie mogłyby bowiem znaleźć zatrudnienie w innych sektorach gospodarki, gdzie byłyby bardziej produktywne i mogłyby lepiej wykorzystać swoje możliwości. To miałoby pozytywny wpływ na potencjalne tempo wzrostu gospodarczego. Dodatkowo, wyższa realna podaż pracy będąca efektem większego wykorzystania sił wytwórczych osób zbędnych w rolnictwie ograniczałaby tempo wzrostu wynagrodzeń. Pozwoliłoby to Polsce dłużej utrzymać przewagi konkurencyjne związane z niskimi kosztami pracy, które stopniowo słabną wraz z postępującym procesem konwergencji.

Po drugie, nadmierne zatrudnienie w rolnictwie ogranicza rozwój gospodarstw rolnych. W przypadku przerostu zatrudnienia ponoszą one koszt utrzymania osób zbędnych z punktu widzenia prowadzonej przez nie działalności. Obniża to ich efektywność, spowalnia akumulację kapitału, a w konsekwencji utrudnia inwestycje.

Po trzecie, przerost zatrudnienia w rolnictwie prowadzi do wykluczenia społecznego na wsi. Z uwagi na niską wydajność pracy w gospodarstwach rolnych charakteryzujących się przerostem zatrudnienia ich członkowie osiągają niskie dochody. W konsekwencji mają oni utrudniony dostęp do wielu dóbr takich jak edukacja, opieka medyczna czy też kultura i rekreacja. Wykluczenie społeczne jest często przenoszone na kolejne pokolenia. Rodzice nie są bowiem w stanie zapewnić odpowiedniego zaplecza materialnego swoim dzieciom, co utrudnia im dobry start w dorosłe życie. Prowadzi to do powstawania i utrwalania nierówności społecznych.

Obniżenie zatrudnienia w rolnictwie stanowi zatem kluczowe wyzwanie stojące przed Polską. Dlatego też przedmiotem poniższej pracy jest analiza przyczyn silnego przerostu zatrudnienia w polskim rolnictwie oraz przedstawienie pomysłów na jego zmniejszenie.

Przyczyny przerostu zatrudnienia w polskim rolnictwie

Pierwszym źródłem przerostu zatrudnienia w polskim rolnictwie jest preferencyjny sposób opodatkowania rolników. Podatkiem dochodowym objęte są jedynie gospodarstwa rolne zajmujące się specjalnymi działami produkcji rolnej (m.in. hodowlą i chowem wybranych gatunków zwierząt czy też uprawą pod szklarniami) oraz prowadzące sprzedaż bezpośrednią swoich produktów.

Dlatego też jego znaczenie jest ograniczone. Jedynym powszechnym podatkiem obciążającym gospodarstwa rolne w Polsce jest tzw. podatek rolny. Jego stawka stanowi równowartość pieniężną 2,5 kwintala żyta za każdy hektar przeliczeniowy posiadanych użytków rolnych (w br. ustalono ją na poziomie 134,37 zł/ha przeliczeniowy). Hektar przeliczeniowy jest jednostką kalkulacyjną wyznaczaną na podstawie iloczynu rzeczywistej powierzchni użytków rolnych i odpowiednich parametrów uzależnionych od jakości gleby, czy też miejsca w jakim znajduje się nieruchomość. Uprawa żyta ze względu na relatywnie niską, w porównaniu do innych rodzajów produkcji rolnej opłacalność staje się w Polsce coraz mniej popularna. W efekcie jego cena w niewielkim stopniu odzwierciedla dochodowość gospodarstw rolnych znacząco ją zaniżając. Dodatkowo, nie są nim objęte najsłabsze gleby oraz istnieje szereg ulg i zwolnień od podatku. Co więcej, rolnicy mają preferencje m.in. w podatku od nieruchomości, środków transportu, podatku od spadku i darowizn czy też podatku od czynności cywilnoprawnych.

Dodatkowo, nieopodatkowane są dopłaty bezpośrednie z UE. W konsekwencji, zgodnie z szacunkami przedstawionymi w raporcie „Uwarunkowania i konsekwencje opodatkowania rolnictwa w Polsce” efektywna stopa opodatkowania rolnika pracującego na pełny etat we własnym gospodarstwie rolnym w przypadku małych gospodarstw wynosiła nieznacznie powyżej 2 proc., a w przypadku gospodarstw dużych lekko poniżej 4 proc. (Goraj et al., 2014). Z kolei zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów średnia efektywna stawka podatku dochodowego w Polsce w 2014 r. wyniosła średnio 8,41 proc. Oznacza to, że rolnik posiadający małe gospodarstwo, który zdecyduje się na przejście do innego sektora gospodarki zapłaci cztery razy wyższy podatek.

Drugim źródłem przerostu zatrudnienia w rolnictwie jest sposób funkcjonowania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Ubezpieczeniem w KRUS są objęci rolnicy, a także ich małżonkowie oraz domownicy, o ile nie podlegają innemu ubezpieczeniu społecznemu. Prawo dopuszcza sytuację, w której osoba ubezpieczona w KRUS czerpie nieznaczne dochody z dodatkowej działalności pozarolniczej, jeśli nie przekraczają one określonych poziomów.

W przypadku umów cywilno-prawnych jest to miesięczny przychód nieprzekraczający połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę (czyli w 2016 r. nie może on przekroczyć 925 zł), z kolei w przypadku pozarolniczej działalności gospodarczej podatek dochodowy nie może być wyższy niż określona kwota graniczna (w 2016 r. wynosi ona 3258 zł). W innym przypadku ubezpieczeni w KRUS automatycznie przechodzą do ZUS. Wysokość składki w KRUS zależy od wielkości gospodarstwa oraz od tego czy działalność rolnicza jest jedynym źródłem dochodów ubezpieczonego (jeśli nie jest to podstawa składki jest dwa razy wyższa). Składka rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne o powierzchni do 50 ha (takie gospodarstwa dominują w Polsce) wynosi 130 zł/mc, a rolnika który uzyskuje dodatkowo dochody z pozarolniczej działalności 218 zł/mc. Dla porównania, składka do ZUS osoby pracującej w oparciu umowę o pracę otrzymującej przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosła w 2015 r. ok. 840 zł.

Co więcej, KRUS jest systemem zdefiniowanego świadczenia, gdzie zależność między wpłaconymi składkami a wysokością emerytury jest niewielka. ZUS jest natomiast systemem zdefiniowanej składki, gdzie przyszła wielkość emerytur zależy od zgromadzonych środków i dalszej oczekiwanej długości życia ubezpieczonego. W efekcie różnice w wysokości składek pomiędzy KRUS a ZUS nie mają odzwierciedlenia w różnicy w wysokości wypłacanej emerytury. Zgodnie z danymi GUS przeciętna emerytura z ZUS w 2014 roku wyniosła 1 922,92 zł podczas gdy przeciętna emerytura z KRUS wyniosła 1 144,73 zł. Przeciętna emerytura z ZUS była zatem zaledwie o 68 proc. wyższa niż w KRUS podczas gdy przeciętna miesięczna składka w ZUS ponad 5 razy wyższa w stosunku do składki w KRUS. Różnice te sprawiają, że rolnikom nie opłaca się podejmować rejestrowanej działalności, która wykluczyłaby ich z KRUS.

Trzecim źródłem przerostu zatrudnienia w rolnictwie jest sposób przyznawania dopłat bezpośrednich z UE. Są one głównym narzędziem Wspólnej Polityki Rolnej. Sposób ich rozdysponowania jest ustalany przez Ministerstwo Rolnictwa. Wielkość dopłat bezpośrednich zależy od wielu parametrów dotyczących m. in. rodzaju produkcji rolnej czy też wielkości gospodarstwa. Pomijając złożoność funkcjonowania systemu dopłat bezpośrednich na uwagę zasługuje fakt, iż zgodnie z danymi IERiGŻ stanowią one główne źródło dochodów w większości gospodarstw rolnych, szczególnie tych najmniejszych. Oznacza to, że wiele gospodarstw rolnych nie bankrutuje jedynie dzięki dopłatom bezpośrednim.

Czwartym źródłem przerostu zatrudnienia w rolnictwie jest duże rozdrobnienie działek rolnych w Polsce. W znacznym stopniu wynika ono z parcelacji majątków ziemskich w ramach reformy rolnej z 1944 r., a także z utrwalonego w Polsce sposobu dziedziczenia ziemi. Rodzice często dokonują jej podziału pomiędzy dzieci, co z pokolenia na pokolenie prowadzi do jej coraz silniejszego rozdrobnienia. Występuje silna ujemna zależność pomiędzy powierzchnią gospodarstwa a wielkością nakładów pracy na jednostkę powierzchni.

W gospodarstwach o powierzchni do 2 ha na 100 ha przypada 65 etatów, podczas gdy w gospodarstwach o powierzchni 100 ha i więcej na 100 ha przypada niecałe 2 etaty. Różnice te nie wynikają z większej intensywności wykorzystania ziemi w mniejszych gospodarstwach, ale z niepełnego wykorzystania zasobów pracy. Wsparcie dla takiej oceny stanowią dane, zgodnie z którymi zatrudniony w polskim gospodarstwie o powierzchni mniejszej niż 2 ha w ciągu roku wytwarzał produkt o wartości 3 050 euro, podczas gdy w gospodarstwach o powierzchni 100 ha i większej było to 67 500 euro.

Na racjonalizację wykorzystania pracy w dużych gospodarstwach wskazują również dane o udziale pracy osób spoza rodziny tworzącej gospodarstwo rolne, który zwiększa się wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa.

Zatrudnienie pracownika spoza rodziny odzwierciedla bowiem rzeczywiste zapotrzebowanie na jego pracę.

Propozycje rozwiązań

Uważam, że zmniejszenie zatrudnienia w polskim rolnictwie jest możliwe jedynie przy jednoczesnym rozwiązaniu wszystkich najważniejszych przyczyn tego problemu. Powinno zawierać ono równoległe reformy systemu podatkowego rolników, KRUS, systemu dopłat bezpośrednich, a także rynku ziemi rolnej. Należy również pamiętać, że rolnicy mają wystarczającą siłę wyborczą by zablokować skrajne i niekorzystne dla nich propozycje. Dlatego też powinny one stanowić dla rolników szansę a nie wyrok, szanować ich godność przy jednoczesnym zachowaniu sprawiedliwości społecznej.

Reforma KRUS

Głównym celem reformy byłoby zrównanie kosztów ubezpieczenia społecznego osób zatrudnionych w rolnictwie i poza nim. W ten sposób osoby zatrudnione w rolnictwie nie traciłyby na rozpoczęciu pracy poza rolnictwem. Reforma polegałaby na stopniowym zastąpieniu KRUS przez ZUS. Rozróżnione byłyby w niej 3 grupy osób:

Osoby w wieku przedprodukcyjnym (zgodnie z badaniami IERiGŻ stanowią ok. 17 proc. struktury ludności w indywidualnych gospodarstwach rolnych) – wchodząc na rynek pracy automatycznie byłyby ubezpieczone w ZUS.

Osoby w wieku produkcyjnym mobilnym (od 18 do 44 lat – ok. 41 proc.) – miałyby okres przejściowy, w którym mogłyby podejmować pracę poza rolnictwem bez żadnych ograniczeń pozostając ubezpieczonymi jedynie w KRUS. Długość okresu przejściowego byłaby ujemnie uzależniona od liczby lat pozostałych do wejścia danej osoby w wiek produkcyjny niemobilny. Po upływie okresu przejściowego zostałyby one obowiązkowo włączone do ZUS. Wysokość ich przyszłej emerytury byłaby ustalana według wzoru:

Osoby w wieku produkcyjnym niemobilnym (ok. 26 proc.) – pozostałyby ubezpieczone w KRUS niemniej jednak mogłyby podejmować pracę poza rolnictwem bez żadnych ograniczeń. Emerytura jaką by otrzymywały byłaby emeryturą KRUS.

Okres przejściowy ma na celu ułatwienie osobom w wieku produkcyjnym mobilnym znalezienia pracy poza rolnictwem. Przez pewien czas nie obejmowałaby ich składka ZUS, więc nawet w przypadku niskich kwalifikacji byłby one atrakcyjne dla pracodawców. W ten sposób zdobyłyby one doświadczenie oraz umiejętności, co przystosowałoby je do rynku pracy po upłynięciu okresu przejściowego.

Reforma systemu podatkowego

Głównym celem reformy byłoby zrównanie zasad funkcjonowania gospodarstw rolnych i przedsiębiorstw w Polsce. Zgodnie z reformą gospodarstwa rolne musiałyby być prowadzone na zasadzie działalności gospodarczej. Miałyby one m.in. obowiązek prowadzenia księgowości oraz zatrudniania osób pracujących w gospodarstwie. Zaproponowana wyżej reforma KRUS częściowo zamortyzowałaby wzrost kosztów pracy w gospodarstwach rolnych. Niemniej jednak ich zwiększenie oddziaływałoby w kierunku racjonalnego wykorzystania pracy. Jednocześnie podatek zacząłby być powiązany z rzeczywistymi dochodami rolników.

Reforma rynku ziemi rolnej

Głównym celem reformy byłaby poprawa struktury agrarnej w Polsce i stworzenie środowiska sprzyjającego powstawaniu wielkoobszarowych gospodarstw rolnych. Jednym z filarów reformy byłaby Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR). Otrzymałaby ona odpowiednie uprawnienia i budżet do prowadzenia aktywnej działalności na rynku nieruchomości rolnych. Dokonywałaby ona zakupu na dużą skalę małych, sąsiadujących ze sobą nieruchomości, łączyła je w duże działki rolne, a następnie sprzedawała. Utrzymywałaby się z zysków ze sprzedaży połączonych nieruchomości (większa nieruchomość w założeniu powinna mieć wyższą wartość niż suma mniejszych). Wraz z KRUS prowadziłaby również program „emerytura za ziemię”. Osoby w wieku emerytalnym będące właścicielami działki rolnej mogłyby powiększyć swoją emeryturę przekazując nieruchomość na rzecz ANR. Dodatek do emerytury dany byłby wg wzoru:

Reforma wprowadziłaby również wysoki podatek od podziału nieruchomości na mniejsze w celu ograniczenia degradacji struktury agrarnej w procesie dziedziczenia. Reforma zawierałaby również ulgi podatkowe dla osób kupujących działkę rolną sąsiadującą z posiadaną wcześniej nieruchomością. Reforma nakładałaby również regresywny podatek od nieruchomości (im mniejsza nieruchomość tym wyższy podatek) w celu pogorszenia opłacalności utrzymywania małych gospodarstw rolnych.

Reforma dopłat bezpośrednich

Głównym celem reformy byłoby efektywniejsze wykorzystanie dopłat bezpośrednich. Nie mogą one służyć utrzymywaniu nierentownych gospodarstw lecz powinny wspierać inwestycje i rozwój polskiej wsi. Wprowadzenie obowiązkowej księgowości w gospodarstwach rolnych dostarczyłoby informacji nt. wskaźników finansowych poszczególnych podmiotów. Wypłatę środków można wtedy uzależnić np. od osiąganych wyników.

Rolnik, który źle zainwestuje otrzymane środki i pogorszy swoje wskaźniki np. zwrotu z kapitału na tle innych gospodarstw w kolejnych latach może nie otrzymać dopłat. Natomiast ten, który dzięki otrzymanym środkom poprawi swoje wyniki będzie mógł uzyskać finansowanie na kolejne projekty. Jest to sposób na racjonalizację wykorzystania środków unijnych i wspieranie najbardziej efektywnych. Dodatkowe środki powinny zostać przeznaczone na finansowanie dostępu do edukacji na wsi, szczególnie dla rodzin wykluczonych społecznie.