Rolnictwo do przeorania

Mowa o rolnictwie – rozdrobnionym i nieefektywnym rezerwuarze głosów dla partii utrzymujących obecny stan rzeczy lub go pogarszających. Poprawienie tej sytuacji może przynieść olbrzymie korzyści tak dla budżetu państwa, jak i dla całej gospodarki.

Wartość dodana rolnictwa w 2011 roku wyniosła 38 mld euro, a branża ta była jednocześnie aż o 59 proc. mniej produktywna niż średnia w państwach UE-15. Gdyby polskie rolnictwo osiągnęło tę średnią, wartość dodana wzrosłaby o 56 mld euro. Niska produktywność jest związana z wysoką pracochłonnością – aż 11 proc. siły roboczej (dwa razy więcej niż średnio w całej Unii) wytwarza zaledwie 3 proc. PKB (McKinsey i Forbes 2015). Jest to czwarta najniższa produktywność w Europie i czwarty najwyższy odsetek zatrudnionych w rolnictwie.

Problemem jest rozdrobnienie upraw, które tę pracochłonność powoduje – średnia powierzchnia gospodarstw w 2013 roku wynosiła około 10 ha, podczas gdy w całej UE było to 16 ha, w Niemczech 55 ha, a w Czechach 133 ha. Większe gospodarstwa są bardziej efektywne. W Polsce te o powierzchni przekraczającej 100 hektarów zatrudniały w 2013 roku 3 proc. wszystkich pracujących w rolnictwie, a wytwarzały aż 16 proc. wartości produkcji rolnej (FOR 2016). Wzrost produktywności i konsolidacji rolnictwa jest spowalniany głównie przez preferencje uzyskane od rządzących – łącznie ze środkami unijnymi, kosztują one około 40 mld zł (FOR 2015).

Pierwszym sposobem marnowania pieniędzy podatników na nieefektywny sektor gospodarki jest system ubezpieczeń społecznych obsługiwany przez KRUS. Jest w nim ubezpieczonych prawie 1,4 mln osób, które w 2015 roku miały zgodnie z ustawą budżetową wpłacić 1,469 mld zł w składkach. Świadczeniobiorców jest około 1,2 mln (KRUS 2016a), a wszystkie wydatki Kasy pochłaniają około 19 mld zł. Nie, to nie pomyłka – składki pokrywają zaledwie 7,7 proc. wydatków KRUS (w ZUS jest to 72 proc.)! Z czego więc finansowane są emerytury i renty rolników? Z dotacji z budżetu, która w 2015 roku miała wynieść 17 mld zł (tyle, ile kosztuje 8 miesięcy programu 500+), czyli aż 1 proc. PKB (KRUS 2015)! Dotacja na jednego świadczeniobiorcę w 2015 roku to aż 14,2 tysiąca zł – 1 183 zł miesięcznie.

Dlaczego jednak wpływy ze składek są takie niskie? Do ZUS też dopłacamy, ale w stosunku do liczby świadczeniobiorców, znacznie mniej – dotacja państwa do ZUS w 2015 roku wyniosła 42 mld zł (ZUS 2016), czyli około 454 zł miesięcznie na świadczeniobiorcę. Otóż wynika to z konstrukcji KRUS – podstawową zasadą systemu jest minimalna emerytura nie niższa niż ta ZUS-owska, czyli 882,56 zł. Jednocześnie składki są ustalone na poziomie niezapewniającym nawet minimalnego finansowania (KRUS 2016b) – najniższa, którą zapłaci rolnik posiadający mniej niż 50 hektarów ziemi (97,8 proc. rolników według GUS 2014) wynosi 130 zł miesięcznie. Największa – którą płacą „obszarnicy” uprawiający więcej niż 300 hektarów – to 554 zł. W przypadku, gdy oprócz gospodarstwa rolnego rolnik prowadzi też inną działalność, składka rośnie o kolejne 88 zł, ale dotyczy to zaledwie 2,6 proc. gospodarstw (GUS 2014). W dodatku ubezpieczenie każdego domownika kosztuje 130 zł.

Rolnicy to najliczniejsza z nielicznych grup społecznych, które nie podlegają podatkowi dochodowemu – sytuacja wyjątkowa na skalę Unii (Solska 2015). Nie tylko pozbawia to wpływów budżet centralny i samorządy (na podstawie danych GUS 2015 dotyczących dochodów gospodarstw domowych rolników wyliczyłem, że może to być nawet 11 mld zł), ale w dodatku utrudnia pomoc w przypadku klęsk żywiołowych. W 2015 roku po suszy rząd na odszkodowania przeznaczył pół miliarda złotych. Nie zostały one jednak przeznaczone dla tych, którzy ponieśli straty – ponieważ z powodu braku rachunkowości nie wiadomo, czy i kto stracił. Odszkodowania zostały wypłacone po równo na każdy hektar, nawet jeśli nie został on dotknięty brakiem wody.

Rozdrobnienie rolnictwa betonują również dopłaty unijne. W większości krajów UE trafiają one do gospodarstw dużych, sprzedających płody rolne na rynku. Pozwala to na wzmocnienie tych gospodarstw, które pomoc mogą wykorzystać na zwiększenie produktywności. Inaczej jest jednak w Grecji i Polsce. Każdy rolnik polski ma prawo do czerpania dotacji unijnych, nawet jeśli posiada tylko hektar i nie może wykorzystać tych, niedużych przy takiej skali (w 2014 roku 910 zł na hektar plus dopłaty za trudne warunki gospodarowania) pieniędzy na modernizację gospodarstwa. Jest to w wielu przypadkach bardziej transfer o charakterze socjalnym, zmniejszającym nierówności społeczne i polepszającym sytuację ekonomiczną mieszkańców wsi (o czym mówił m.in. prof. Marek Belka na wykładzie dla finalistów XIX Olimpiady Wiedzy Ekonomicznej), niż o charakterze prorozwojowym. Dopłaty te są w dużym stopniu uzależniające – w 2009 roku stanowiły one ponad 80 proc. dochodów rolników (według danych ARiMR, za Solska 2015).

Te trzy przywileje polskiego rolnictwa, unikalne w UE, prowadzą do wielu patologii na wsi. Szczególnym problemem są dopłaty oraz KRUS. Według Fundacji Rozwoju Wsi Polskiej jeśli rolnik na Podlasiu uprawia więcej niż 20 ha, to zaledwie połowa tej ziemi jest jego własnością. Właściciele drugiej połowy otrzymują dopłaty i pieniądze za dzierżawę. W przypadku najmniejszych areałów nie wystarczyłoby to przecież na utrzymanie. W sukurs przychodzi jednak szara strefa, gdzie pracownik ubezpieczony w KRUS, a więc taki, który nie potrzebuje umowy z odprowadzanymi składkami zdrowotnymi i emerytalnymi (ani żadnej innej), jest łakomym kąskiem dla pracodawców.

W ostateczności zawsze pozostaje emigracja i praca albo legalna, albo również na czarno. Wspomniana Fundacja szacuje, że „rolników” potrafiących jednocześnie uprawiać pole w Polsce i np. zmywać naczynia w Wielkiej Brytanii wśród odkładających na emerytury rolnicze jest od 50 do 300 tysięcy. Sam mieszkam na wsi i znam stosunkowo sporo osób, które są w KRUS, pomimo nieuprawiania roli.

Czy można zmienić ten stan rzeczy? Ależ można, jak najbardziej. Wymaga to jednak dużej dozy politycznej odwagi. Moim zdaniem konieczne są poniższe reformy.

"Konieczne byłoby wprowadzenie minimalnej wielkości gospodarstwa, od której można płacić składki o wysokości rolniczych."

Należy rozpocząć przenosiny rolników do powszechnego systemu emerytalnego. Zacząć należy od likwidacji KRUS i przejęcia jego dotychczasowych zadań przez ZUS, co zmniejszyłoby koszty administracyjne i byłoby zgodne z rekomendacjami Komisji Europejskiej (Komisja Europejska 2016). Osoby, które płaciły do tej pory składkę KRUS przez co najmniej pięć lat miałyby przeniesiony okres składkowy do ZUS (tj. uzyskałyby prawo do minimalnej emerytury tylko wtedy, gdy dotychczasowy okres składkowy i przyszły okres płacenia na ZUS przekroczyłyby wymagany próg dla emerytur z ZUS).

Konieczne, moim zdaniem, byłoby też wprowadzenie minimalnej wielkości gospodarstwa, od której można płacić składki o wysokości rolniczych. W pierwszym roku reformy powinien to być 1 ha, a areał ten powinien rosnąć stopniowo, osiągając 10 ha w dziesiątym roku. Jednocześnie zwiększone powinny być składki płacone przez gospodarstwa mające więcej niż 10 ha – mogłyby rosnąć o 5 zł co każdy hektar, osiągając maksimum przy 192 ha i 1040 zł miesięcznie. Wszyscy rolnicy mający większe gospodarstwa musieliby zarejestrować działalność gospodarczą i płacić składki oraz podatek dochodowy tak jak inni przedsiębiorcy. Powierzchnia ta zmniejszałaby się co roku o 20 ha, aż do progu 10 ha w roku dziesiątym od rozpoczęcia reform. Oczywiście gospodarstwa mniejsze mogłyby również zarejestrować działalność, ale nie byłyby do tego zmuszone. W wyniku zmian w ubezpieczeniach społecznych znacznie zmalałby deficyt budżetu państwa.

Kolejną zmianą byłoby wprowadzenie Funduszu Wzajemnego Ubezpieczenia Rolników, który utrzymywać miałby się ze składki stanowiącej małą część dochodów rolników (tych, którzy już przekształciliby się w przedsiębiorców), np. 1 proc. (wielkość tę można by zmienić, gdyby okazała się za niska lub za wysoka). Miałby on na celu wypłacanie odszkodowań w razie klęsk naturalnych, jak powodzie czy susze, a wysokość wypłat uzależniona byłaby od utraconych dochodów. Tym samym odszkodowania mogłyby trafić tylko do rolników prowadzących rachunkowość i oparte byłyby nie na areale, a na faktycznych stratach. Zarówno poprzedni rząd przygotowywał, jak i obecny rząd przygotowuje projekt podobnego funduszu, lecz ma on obciążać firmy kupujące produkty od rolników, a nie ich samych.

"Niezbędna jest zmiana w zasadach wypłacania dopłat unijnych. W pierwszym roku wszystkie gospodarstwa powinny stracić dotacje za pierwszy hektar."

Konieczna byłaby również zmiana w zasadach wypłacania dopłat unijnych (i rządowych, które również w pewnym zakresie istnieją). Tu można zastosować system podobny do reform w ubezpieczeniach społecznych. W pierwszym roku wszystkie gospodarstwa straciłyby dotacje za pierwszy hektar, ale wzrosłyby dotacje na wszystkie hektary począwszy od dziesiątego. Z każdym kolejnym rokiem coraz mniej hektarów otrzymywałoby fundusze, ale za to byłyby to większe kwoty. W dziesiątym roku tylko przedsiębiorstwa rolne mające 10 ha i więcej otrzymywałyby dotacje, ale nie na pierwszych dziesięć hektarów. W dłuższej perspektywie warto zastanowić się nad zasadnością wspierania rolnictwa w całej Unii, co prowadzi do utrzymywania się nędzy w najbiedniejszych regionach świata (Stiglitz 2002).

W wyniku tych reform wielu drobnych rolników musiałoby szukać pracy. Nasuwa się jednak pytanie, czy polska gospodarka mogłaby wchłonąć tyle nowych rąk do pracy. Wydaje się, że tak – bezrobocie jest obecnie bardzo niskie i w maju 2016 roku (w trakcie pisania pracy konkursowej – przyp. red. OF) wynosiło 9,1 proc. według GUS, a według Eurostatu jeszcze mniej. Większy problem może być w barierach dla mobilności. Według raportu 25+, istnieją spore przeszkody w przenosinach do miast, w tym wysokie koszty i mała dostępność mieszkań na wynajem (Bukowski, Halesiak, Petru 2014). Z tego powodu byli rolnicy mogą emigrować, zamiast zatrudniać się w Polsce. Tu można jednak skorzystać z rządowego programu Mieszkanie+, który według zapowiedzi ma zostać wdrażany w 2019 roku. Wystarczyłoby zmodyfikować kolejność przyznawania dostępu do wynajmu mieszkań z tego programu, gdzie pierwszeństwo mają mieć ubogie osoby z dziećmi i priorytet przyznać byłym rolnikom. Sytuację mieszkaniową mogłoby poprawić również spełnienie zaleceń autorów raportu „25+”, czyli zmniejszenie ochrony lokatorów, co powinno skłonić prywatnych przedsiębiorców do inwestycji w tę branżę.

W czasie wprowadzania zmian stopniowo, ale znacznie szybciej niż obecnie, zwiększałaby się produktywność w całej gospodarce (ponieważ nie tylko większe gospodarstwa podniosłyby produktywność rolnictwa, ale też byli rolnicy przenosiliby się do sektorów, w których zapewnialiby gospodarce wyższą efektywność). Rosłaby średnia powierzchnia gospodarstw rolnych i malałoby zatrudnienie w rolnictwie. Nie byłyby to jednak zmiany tak gwałtowne, żeby wywołać kryzys na rynku pracy czy odebrać środki do życia drobnym rolnikom. Gospodarstwa rolne dzieliłyby się na przedsiębiorstwa powyżej 10 ha, które płaciłyby podatki i otrzymywałyby dotacje oraz mogłyby liczyć na odszkodowania w razie klęsk żywiołowych, oraz na te mniejsze, które nie musiałyby płacić podatków, ale nie mogłyby liczyć na dopłaty czy odszkodowania.

W efekcie zmian spadłyby ceny żywności (które już są najniższe w UE, zob. Eurostat 2016), co zwiększyłoby realne dochody całej ludności, a w szczególności najuboższych (ponieważ wydatki na żywność są proporcjonalnie wyższe wraz z mniejszym dochodem) oraz dałoby impuls eksportowi. Rozwinąłby się sektor przetwórstwa żywności, gdzie zatrudnienie mogłaby znaleźć część byłych rolników. Poprawiłby się również bilans budżetu państwa (o ile nie wykorzystano by tych oszczędności na zwiększenie innych wydatków). Niestety, obecny rząd wprowadza zmiany idące w złym, tj. przeciwnym do proponowanego przeze mnie, kierunku. Wprowadzona została ustawa o obrocie ziemią, która m.in. całkowicie blokuje tworzenie się nowych gospodarstw o areale przekraczającym 300 ha (PKO BP 2016).

Mam nadzieję, że albo ten rząd zawróci z tej ścieżki prowadzącej donikąd, albo następny rząd odwróci te zmiany, a nawet wprowadzi dalej idące reformy, podobne do tych proponowanych przeze mnie. Byłoby to korzystne dla ogółu gospodarki.