Nie można mylić bezrobocia z dawnym brakiem zatrudnienia

Stopa bezrobocia według Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) publikowana jest przez GUS cyklu kwartalnym od maja 1992 roku. Dane na temat bezrobocia rejestrowanego – silnie zakorzenione w świadomości społecznej, dostępne są co miesiąc od początku lat 90.

Nieporównywalność obecnych wyników z tymi sprzed 25 lat wynika z co najmniej trzech przyczyn:

– nieporównywalnych systemów gospodarczych, w ramach których zachodziły zupełnie różne zmiany na rynku pracy,

– wielokrotnie wprowadzanych zmian definicji osoby bezrobotnej,

– zmian przepisów regulujących rynek pracy, które skłaniały lub zniechęcały do rejestrowania się w spisach bezrobotnych.

Bezrobocia jawne i ukryte

Zacznijmy od różnic systemowych. W gospodarce centralnie planowanej oficjalnie nie istniało bezrobocie. Gospodarka borykała się natomiast ze znacznym bezrobociem ukrytym. Z szacunków wynikało, że w latach 80. bezrobocie ukryte dotyczyło znacznej części zatrudnionych. Największe bezrobocie odnotowano w latach 1981 i 1982 – około 29 proc., z czego w przemyśle aż 38 proc. W pozostałych latach oscylowało w granicach 20-25 proc., zaś w przemyśle sięgało 30-35 proc.

Wysokie bezrobocie ukryte najprawdopodobniej dotyczyło również okresu początku lat 90. Proces reformowania przedsiębiorstw nie przebiegał równomiernie, stąd pierwsze lata transformacji to mieszanka starego i nowotworzonego ustroju gospodarczego, gdzie jednocześnie istniało wysokie bezrobocie ukryte i rosnące bezrobocie jawne. Bezrobocie ukryte dotyczyło głównie firm, w których nie rozpoczęto procesów restrukturyzacji. Te firmy, które upadły lub po prostu zaczęły stosować w swej działalności kategorię rachunku ekonomicznego (nie stosowaną w poprzednim systemie), generowały licznych bezrobotnych. Stąd stopa bezrobocia rejestrowanego początku lat 90. była niedoszacowana, bo nie uwzględniała, zanikającego stopniowo, ale wciąż istotnego bezrobocia ukrytego. Czy bezrobocie ukryte całkowicie zniknęło na polskim rynku pracy? Z pewnością nie, choć prawdopodobnie ma ono wymiar marginalny. Występuje głównie w tzw. sferze budżetowej, gdzie kryteria efektywnościowe nie zawsze są stosowane.

Wracając do początku lat 90., warto pamiętać, że wówczas nie wszyscy bezrobotni rejestrowali się, zaś urzędy zbierające informacje o osobach tracących zatrudnienie na bieżąco uczyły się tego nowego zadania. Bezrobocie stało się bowiem dla polskiego społeczeństwa kategorią nową a system publicznej służby zatrudnienia i rejestrowania bezrobotnych zaczęto budować wraz z rozpoczęciem przemian systemowych, czyli w drugiej połowie 1989 roku. W miarę sprawnie prowadził on rejestrację bezrobotnych dopiero od 1992 roku. Część ekonomistów za umowną datę dominacji mechanizmów rynkowych w polskiej gospodarce przyjmuje rok 1995. Można się spierać co do samej daty, ale nie można mieć wątpliwości, że w pierwszych latach transformacji w wielu firmach istniało nadal bezrobocie ukryte.

Liczne zmiany definicji osoby bezrobotnej

Druga istotna przyczyna dla której porównywanie obecnej stopy bezrobocia z tą sprzed 25 lat jest niewskazane, to liczne zmiany definicji osoby bezrobotnej, jakie nastąpiły w tym okresie. Na początku lat 90. zgodnie z ustawą o zatrudnieniu z 1989 roku za osobę bezrobotną uznawano każdą, która nie miała pracy i zgłosiła się do urzędu pracy. Przyjęta wówczas definicja nie rozróżniała osób, które utraciły pracę od tych, które nigdy nie pracowały. W efekcie okazało się, że obie kategorie osób uznawane były za bezrobotne, a po zasiłki ustawiały się kolejki zarówno tych, którzy ją utracili, jak i tych którzy nigdy nie pracowali. Na szczęście, po półrocznym okresie, w lipcu 1990 roku, zmieniono zapisy ustawy ograniczając pojęcie osoby bezrobotnej wyłącznie do osób, które ją utraciły. Można jednak przyjąć, że w ciągu jej obowiązywania stopa bezrobocia była nieco zawyżona.

W kolejnych latach wielokrotnie zmieniano definicję osoby bezrobotnej poszerzając zakres osób niekwalifikujących się do bezrobocia. Wykluczenia te w kolejnych ustawach dotyczyły osób posiadających gospodarstwa rolne, osób przebywających na stażach, osób niepełnosprawnych mogących podjąć pracę w niepełnym wymiarze, absolwentów szkół, osób w wieku przedemerytalnym, itp.

Istotne zmiany wprowadzane były aż do 1997 roku, a niektóre jeszcze w 2004 r. jak np. wykluczenie z kategorii osób bezrobotnych tych, którzy podlegają przygotowaniu zawodowemu w miejscu pracy. Dokonywane w kolejnych latach zmiany w definicji osoby bezrobotnej szły w kierunku poszerzenia i zaostrzenia kryteriów kwalifikujących osobę jako bezrobotną, zaostrzenia kryteriów przyznawania zasiłków i ograniczenia okresów ich wypłacania oraz mobilizowania bezrobotnych do aktywnego poszukiwania pracy. Wszystkie dokonywane zmiany w kwalifikacji osoby bezrobotnej miały zasadniczy wpływ na wielkość wyliczanej stopy bezrobocia. Stąd mechaniczne porównywanie tych wielkości nie jest zasadne.

Efekty statystyczne

Stopa bezrobocia rejestrowanego i ustawowe zmiany definicji osobInnymi czynnikami zaburzającymi ciągłość i pełną porównywalność danych na temat stopy bezrobocia są rewizje i korekty szacowanych danych. Tak było w 2002 roku, kiedy to po uwzględnieniu wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań oraz Powszechnego Spisu Rolnego z 2002 roku okazało się, że liczba ludności cywilnej aktywnej zawodowo jest niższa od uprzednio szacowanej.

W efekcie niższej wartości mianownika (liczba ludności cywilnej aktywnej zawodowo), pomimo braku zmiany liczby bezrobotnych, stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec 2002 roku wzrosła w stosunku do poprzednich wyliczeń o 2 punkty procentowe z 18 proc. do 20 proc.

Stosownych przeliczeń GUS dokonał jedynie dla kolejnych miesięcy 2002 roku, lecz różnice najprawdopodobniej dotyczyły również lat wcześniejszych co najmniej od roku 1996, czyli od daty poprzedniego Powszechnego Spisu Rolnego.

Zmiany w prowadzonej polityce gospodarczej

Kolejny czynnik to wprowadzane elementy polityki zatrudnienia, aktywizacji zawodowej i ubezpieczeń społecznych, które powodowały gwałtowne ruchy zarówno w napływie bezrobotnych, jak i w ich odpływie. Najistotniejsze z nich to np. objęcie od 1999 roku powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym osób bezrobotnych, co zachęcało ludzi do rejestrowania się w urzędach pracy. Spowodowało to lawinowy wzrost bezrobocia rejestrowanego. Na początku 1999 r., liczba bezrobotnych zwiększyła się o ok. 400 tys., podczas gdy w latach 2000–2001, czyli w czasie nasilającej się dekoniunktury, bezrobocie rejestrowane wzrastało o nie więcej niż po 270 tys. osób rocznie.

Co więcej, ten skokowy wzrost bezrobotnych rejestrowanych w pierwszych miesiącach 1999 r. nastąpił przy niezmienionej liczbie pracujących. Zjawisko było ściśle związane z przyznaniem świadczeń zdrowotnych osobom zarejestrowanym powiatowych urzędach pracy jako bezrobotne. W konsekwencji miało to wpływ na wysokość stopy bezrobocia, która skokowo wzrosła w ciągu pierwszych czterech miesięcy 1999 roku o około 2,5 punkty proc.

W kierunku przeciwnym natomiast działały liczne zmiany w zasadach przyznawania wcześniejszych emerytur. Wypychały one ludzi z rynku pracy, dzięki czemu stopa bezrobocia obniżała się. W efekcie wprowadzanych przywilejów do wcześniejszych świadczeń emerytalnych średni wiek przechodzenia na emeryturę w 2003 roku wynosił dla mężczyzn niecałe 60 lat a dla kobiet niecałe 57 lat i był najniższy w całej Europie.

Nie bez znaczenia dla wysokości stopy bezrobocia było również wydłużenie płatnych urlopów macierzyńskich. Zwiększyło się bowiem zapotrzebowanie na pracowników, w miejsce tych, którzy skorzystali z urlopu na wychowanie potomstwa, a tym samym działało w kierunku obniżenie stopy bezrobocia.

Natura rynku pracy

Warto również zdawać sobie sprawę z natury rynku pracy i tego jak poszczególne jego miary reagują na zmiany ogólnej aktywności gospodarki. Zmiany w wielkości zatrudnienia a w konsekwencji wysokości stopy bezrobocia reagują zwykle ze sporym opóźnieniem w stosunku do zmian aktywności całej gospodarki. W rezultacie, szybszemu wzrostowi gospodarczemu nie towarzyszy od razu spadek bezrobocia ani nie rośnie ono wraz z pierwszymi objawami spowolniania gospodarki.

Na ogół bezrobocie reaguje ze znacznym opóźnieniem. Wynika to z kilku przyczyn związanych głównie z zachowaniami przedsiębiorców. Przede wszystkim mają oni do dyspozycji inne formy zwiększania nakładów pracy niż zwiększanie zatrudnienia. Najprostsza i najmniej dla pracodawców kosztowna forma to wydłużanie czasu pracy, lub kolejna – to zatrudnianie w innej formie niż umowa o pracę (np. umowa o dzieło lub zlecenia). Dopiero po wyczerpaniu tych możliwości, pod warunkiem, że koniunktura jest nadal sprzyjająca, pracodawcy decydują się zwiększyć zatrudnienie na umowę o pracę, co w konsekwencji prowadzi do spadku stopy bezrobocia.

Podobnie z pewnym opóźnieniem przedsiębiorcy reagują na pierwsze symptomy załamania się koniunktury w gospodarce. Nie zwalniają od razu pracowników, starają się ich przetrzymać, zakładając, że dekoniunktura nie potrwa zbyt długo. Zwolnienia pracowników generują dodatkowe koszty, czasami znacznie wyższe niż koszty związane w przyjęciami do pracy, stąd często powściągliwość w zbyt szybkim zwalnianiu pracowników.

Drugi powód, dla którego bezrobocie i zatrudnienie reagują ze znacznym opóźnieniem w stosunku do zmian aktywności gospodarczej ma związek z inwestycjami. Najwięcej miejsc pracy generują inwestycje. Ich realizacja, zwłaszcza tych związanych z uruchamianiem nowych linii produkcyjnych, zazwyczaj trwa od kilku miesięcy do kilku lat w zależności od ich charakteru. Średni okres realizacji inwestycji w przemyśle to dwa lata. Dopiero po tym okresie pracodawcy zatrudniają nowych pracowników. Z kolei boom inwestycyjny pojawia się w gospodarce w późnej fazie ożywienia. Oba te czynniki – opóźniona reakcja inwestycji w stosunku do zmian aktywności gospodarczej oraz czas ich realizacji przesądzają o opóźnionej reakcji rynku pracy.

Zdarza się niekiedy, że pomimo wysokiego wzrostu gospodarczego oraz całkiem przyzwoitej stopy inwestycji, bezrobocie nie spada. Mówimy wówczas o bezzatrudnieniowym wzroście gospodarczym. W polskiej gospodarce obserwowano taki typ wzrostu w latach 2002–2004, kiedy to mimo wyraźnego przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego w latach 2002–2004, z około 2 proc. w 2003 r. do ponad 6 proc. w 2004, bezrobocie w tym okresie utrzymywało się na wysokim 20 proc. poziomie i znacząco zaczęło spadać dopiero w 2005 r. Bezzatrudnieniowy wzrost tłumaczony jest na ogół zmianami strukturalnym powodującymi niedostosowanie struktury popytu i podaży na rynku pracy, poprawą wydajności pracy, która zmniejsza popyt na pracowników, wzrostem elastyczności form zatrudnienia oraz gwałtownym poszerzaniem się szarej strefy w gospodarce.

Demografia zmienia statystykę

Wreszcie na koniec warto zdawać sobie sprawę, że również procesy demograficzne istotnie wpływają na wysokość stopy bezrobocia. W Polsce do 2010 roku przybywało ludności w wieku produkcyjnym, co działało w kierunku niższej stopy bezrobocia. Niekorzystne tendencje demograficzne rozpoczęły się po 2010 roku, od kiedy to liczba ludności w wieku produkcyjnym zaczęła się kurczyć. W 2015 roku była niższa o blisko 3,5 proc. w stosunku do roku 2010, a w kolejnych latach proces ten będzie przyspieszać. W efekcie dla utrzymania na niezmienionym poziomie stopy bezrobocia, liczba bezrobotnych musi spadać szybciej niż liczba ludności w wieku produkcyjnym.

Wskaźniki ekonomiczne, w tym również stopa bezrobocia rejestrowanego, mają to do siebie, że ich interpretacja nie może być oderwana od zmieniającej się rzeczywistości zarówno tej związanej z sytuacją ekonomiczną jak i ze zmianami w sposobie definiowania zjawisk ekonomicznych oraz metodzie zbierania i przetwarzania danych statystycznych. Za takimi samymi lub zbliżonymi wartościami wskaźników kryją się bowiem zupełnie różne zjawiska.

Dodatkowo zmiany w prowadzonej polityce społecznej powodują, że zmiany statusu ludzi na rynku pracy, powiększających lub zmniejszających poziom bezrobocia są dynamiczne. Wszystko to powoduje, że porównywanie obecnej stopy bezrobocia rejestrowanego, w szczególności z tą z początku lat 90-tych ma silne ograniczenia.