Szerszy mandat, ale i ryzyko banku centralnego
Wielu bankom centralnym zostało powierzone zadanie rozwijania i wdrażania narzędzi ograniczających ryzyko systemowe. Istnieje przekonanie, że poradzą sobie z tym zadaniem tak, jak dotychczas potrafiły przeciwdziałać inflacji. Gdyby to im się nie udało, banki centralne ryzykują swoją wiarygodnością.
Wśród polityków gospodarczych istnieje przekonanie, że doświadczenie banków centralnych w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej i ich wiarygodność zdobyta dzięki działaniom mającym na celu przeciwdziałanie inflacji, będą wzorem dla polityki makroostrożnościowej. W momencie gdy banki centralne rozszerzają swój mandat o prowadzenie polityki makroostrożnościowej, ryzykują jednocześnie naruszenie trudno zdobytej wiarygodności dzięki skutecznie prowadzonej polityce monetarnej.
W przypadku polityki pieniężnej banki centralne mają jeden główny instrument – stopy procentowe oraz jeden mierzalny cel – inflację. Niestety, w przypadku polityki makroostrożnościowej sprawa jest bardziej skomplikowana, ponieważ do dyspozycji jest szeroki zakres instrumentów oraz miar, które mają odzwierciedlać ryzyko systemowe i niestabilność finansową. Co więcej, obecnie nie można oczekiwać, że w ciągu kilku lat w polityce makroostrożnościowej poziom wiedzy będzie taki, jakim aktualnie cieszy się polityka pieniężna. Dodatkowym problemem jest odpowiednia kalibracja (ustalanie wzorców) instrumentów makroostrożnościowych zwłaszcza w przypadku krajów, które dotychczas ich nie stosowały i muszą w większym stopniu wzorować się na doświadczeniach międzynarodowych.
Wykorzystanie polityki makroostrożnościowej oznacza konieczność współdziałania wielu instytucji, także władz fiskalnych. Może to spowodować, że proces podejmowania decyzji makroostrożnościowych stanie się zarówno bardziej upolityczniony, jak i bardziej skomplikowany ze względu na różnorodne punkty widzenia. Zaangażowanie instytucji odpowiedzialnej za politykę fiskalną w prowadzenie polityki makroostrożnościowej może spowodować potencjalny konflikt między polityką fiskalną a polityką makroostrożnościową, gdyż ta pierwsza pozostaje pod wpływem cyklu politycznego.
Możliwe jest to w krótkim okresie – na przykład silna akcja kredytowa w czasie boomu wspiera wzrost gospodarczy, kosztem osłabienia go w dłuższym okresie. Dlatego w takim przypadku instytucje fiskalne mogą nie być skłonne do podejmowania działań interwencyjnych, ponieważ pojawiłaby się presja przeciwko zaostrzaniu instrumentów (np. poprzez zmianę poziomu bufora antycyklicznego). Politycznie trudnym do zaakceptowania jest często konieczność zastosowania instrumentów ograniczających wzrost gospodarczy w krótkim okresie, aby uniknąć recesji, która wydaje się mało prawdopodobna w danym momencie. Jest to znany w regulacji finansowej problem procykliczności, który objawia się tym, że działania uczestników rynku i władz mogą wzmacniać niekorzystną zmienność systemu finansowego.
Im zatem więcej możliwości i odmiennych interesów wpływa na organy makroostrożnościowe, tym więcej miejsca na paraliż decyzyjny. Z tego względu instytucje odpowiedzialne za nadzór makroostrożnościowy – podobnie jak monetarne – powinny być niezależne od bieżącego cyklu politycznego.
Z drugiej strony, zwłaszcza w okresie pokryzysowym, instytucje odpowiedzialne za regulację systemu finansowego mogą mieć skłonność do przedwczesnej interwencji. Obawiają się bowiem możliwej krytyki, jeśli nie uda im się wykryć narastającego ryzyka systemowego, np. w postaci bańki cenowej na rynku aktywów. Chęć zapobiegania za wszelką cenę przyszłym kryzysom może znacząco i negatywnie wpłynąć na poziom inwestycji i możliwości przyszłego wzrostu gospodarczego.
Celem działań makroostrożnościowych jest przeciwdziałanie narastaniu nierównowagi w systemie finansowym, które mogą doprowadzić do istotnych negatywnych skutków gospodarczych. Z tego powodu polityka makroostrożnościowa cieszy się obecnie wsparciem politycznym – zwłaszcza, że nadal żywe są wspomnienia kryzysu finansowego. W przyszłości polityka makroostrożnościowa będzie stosowana coraz częściej – wówczas jednak pamięć o ostatnim kryzysie finansowym będzie mniejsza, uczestnicy rynku będą korzystać z krótkotrwałych korzyści pojawiających się baniek na rynkach, a wsparcie polityczne może być znacznie mniejsze.
Z praktycznego punktu widzenia, polityka makroostrożnościowa jest skazana na możliwość pojawienia się problemów w jej implementacji. Niepewność dotycząca kalibracji i skuteczności instrumentów makroostrożnościowych oraz struktura instytucjonalna w wielu krajach sprawiają, że może pojawiać się istotny sprzeciw polityczny wobec działań organów makroostrożnościowych.
Z powyższych względów powierzenie bankom centralnym – jako instytucjom o ugruntowanej niezależności – prowadzenia polityki makroostrożnościowej wydaje się być dobrym rozwiązaniem. Sukces polityki makroostrożnościowej zależy jednak od umiejętności osiągnięcia konsensusu oraz dostępu do odpowiedniego zestawu instrumentów.
Bankom centralnym udało się osiągnąć dobre rezultaty w komunikacji społeczno-ekonomicznej, której celem jest sterowanie oczekiwaniami inflacyjnymi. Obecnie wyzwaniem jest to, aby banki centralne skutecznie prowadziły komunikację dotyczącą polityki makroostrożnościowej. Chodzi o to aby z powodzeniem przeciwdziałać lub ograniczać ryzyko w systemie finansowym. Jeśli nie poradzą sobie z tym zadaniem, to dotychczasowe wysiłki na rzecz stworzenia mechanizmów chroniących przed ryzykiem systemowym mogą okazać się niewystarczające. Może to skutkować niestabilnością finansową i cenową oraz zachwianiem wiarygodności banków centralnych.
